) Профессионализм. Создание закона является высокоинтеллектуальной работой целого ряда специалистов в различных отраслях знаний: юристов, лингвистов, экономистов и др. Соблюдение всех необходимых условий при этом призвано обеспечить полноту, целостность, завершенность законодательного текста и, в конечном счете, его работоспособность и эффективность. Для создания хорошего, действующего закона необходимо полное следование юридической технологии его разработки. Данная обязанность всецело лежит на субъекте законодательной инициативы, а качество исходного законопроекта зависит от уровня профессионализма субъекта в законотворческой деятельности и его следования правилам и приемам законодательной техники.
Таким образом в процедуре принятия законов должны принимать участие высококвалифицированные специалисты в своей области, дабы добиться высокого качества принимаемых законов.
) Гласность. Один из главных признаков правового гражданского общества, заключающийся в открытости обсуждения и принятия закона, доведение до общественности информации о принятых законах. С помощью данного принципа народ может контролировать деятельность своих представителей в парламенте, а также следить за вступающими в силу законами и всей законотворческой деятельностью в стране. Согласно Конституции Российской Федерации, законы публикуются. Нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию либо в Российской газете, либо в Собрании Законодательства Российской Федерации, на официальном портале pravo.gov.ru и Парламентской газете. Для этого в законе установлены четкие сроки: 7 дней для федеральных законов, 10 дней для актов палат парламента. Развитию принципа гласности помогает широкое распространение сети Интернет, а в частности наличия в ней в свободном доступе таких справочно-правовых систем как Консультант плюс, Гарант, Кодекс и др.
Некоторые ученые предлагают пойти еще дальше в разработке принципа гласности и прописать в законодательстве обязательное транслирование заседаний комитетов и экспертных советов Государственной Думы.
) Постоянное техническое совершенствование. Данный принцип имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. Суть его в том, чтобы использовать предложенные юридической наукой наиболее эффективные приемы и методы разработки законов, современное техническое их оформление, отвечающее общепринятым стандартам. Этот принцип оказывает огромное влияние на качество законопроектов.
Кроме указанных принципов ученые-конституционалисты выделяют также принцип эффективности, соотношения формы и содержания, планирования, приоритетности, экономии, скрупулезности подготовки проектов и др.
.2 Особенности законотворчества в
зарубежных странах (на примере Германии и Великобритании)
Проводя исследование законотворческой деятельности в парламенте Российской Федерации нельзя не обратится к опыту зарубежных стран и не привести примеры законотворческого процесса в их правовых системах. Для этого мы возьмем Федеративную Республику Германию с общей для наших стран правовой системой (континентальной) и схожим устройством парламента и Соединенное Королевство (Великобританию) с отличной правовой системой (Англо-саксонской). Нынешний конституционный порядок принятия законов в данных странах сформировался еще в середине прошлого века, в связи с чем можно говорить о большом опыте в строительстве законодательства. В данном параграфе мы постараемся выявить сходства и различия законотворчества данных стран, а также понять, какие новеллы Россия могла бы перенять из зарубежного опыта.
В Германии и России законодательный процесс довольно схож между собой, но имеет свои отличительные черты в каждой стране. Так в ФРГ конституционно закреплен принцип формального равенства между субъектами законодательной инициативы (Федеральное правительство, члены Бундестага и Бундесрат). Каждый законопроект, вне зависимости от его инициатора, выносится на рассмотрение по крайней мере в первом чтении. Впоследствии в соответствующих комитетах данный законопроект рассматривают в течении 10 недель. Если законопроект после указанного времени так и не был рассмотрен в Бундестаге, то статус законопроекта он утрачивает.
Как видно в нашей стране установлен практически такой же порядок, с тем лишь отличием, что в России законопроект, «застрявший» в комитетах Государственной Думы, может находится там годами и сохранять за собой статус законопроекта.
Интересны требования, предъявляемые к законопроекту в Германии. Так обязательно наличие титульного листа, в котором излагается цель, механизм действия и финансовая обоснованность законопроекта. При законодательной инициативе правительства обязательно послание федерального канцлера, заключение Бундесрата и заключение Правительства на заключение Бундесрата.
Схожи также и функции палат парламента. Если нижняя палата (Бундестаг и Государственная Дума) занимается принятием и изменением законопроектов, то верхняя (Бундесрат и Совет Федерации) лишь отклонением принятых законодательных инициатив. Отличие просматривается в роли главы государства в законодательном процессе. В Германии президент не обладает правом вето на законопроект, в то время как в России у президента есть сильное право вето.
В законотворчестве Великобритании дела обстоят совершенно по-другому. Во-первых, есть несколько форм осуществления законотворческой деятельности: законодательная деятельность парламента, принимающего законы (statute), правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты, центральных органов управления и местных органов государственной власти (самоуправления). Во-вторых, если говорить конкретно о роли парламента, то за ним закреплено три функции: контроль за работой правительства, обсуждение и принятие законов, давать согласие на повышение налогов. В-третьих, отличается структура парламента: в отличии от двухпалатного в России и Германии, парламент Великобритании триедин: верхняя Палата лордов (House of Lords), нижняя Палата Общин (House of Commons) и монарх.
Законодательной инициативой в Великобритании обладают: Правительство, члены парламента, монарх, а также частные лица и их объединения, которые обладают ограниченным правом внесения законопроектов и могут вносить лишь так называемые частные биллы (Private bills), направленные на определенный круг людей.
Принятие законопроектов в Великобритании проходит в трех чтениях, с тем отличием, что в первом чтении закон только зачитывают, во втором депутаты его подробно разбирают, затем он рассматривается в постоянном комитете, где в него вносятся поправки, и на третьем чтении спикер выставляет законопроект на голосование. Принятый Палатой Общин закон рассматривается и одобряется Палатой Лордов. Когда законопроекты получают одобрение обеих палат, требуется королевская санкция, чтобы они стали законом. Теоретически в ней может быть отказано, но на практике такого случая уже давно не было, последний раз вето наложила королева Анна в 1707 году.
Отличительной чертой английского законодательного процесса является наличие такой стадии как дебаты. Это динамичный стиль обсуждения законопроектов и политических реалий в парламенте, в котором депутаты отвечают на замечания друг друга, и не зачитывают подготовленные речи. Дебаты устанавливает спикер в определенный день, определяет темы для них. Данные заседания палат открыты как для прессы, так и для обычных посетителей.
Рассмотрев процедуру законотворческой деятельности в зарубежных странах можно сделать вывод, что России было бы весьма выгодно перенять часть опыта Германии и Англии в данной сфере. Заметим, что положительно сказалось бы на работе российского парламента положение ФРГ об ограниченном времени нахождения законопроектов на рассмотрении комитетов парламента. Это значительно снизит нагрузку на депутатов и позволит избавится от законов, введенных в Государственную Думу с чисто популистскими намерениями. Уже сегодня в парламенте России скопилось 2027 законопроектов и их количество только увеличивается.
Так же интересной для российской действительности представляет процедура дебатов, представленная в английском законотворчестве. Применение ее в российском парламенте повысит его взаимодействие с гражданами и их объединениями, а также стимулирует его активность в сфере политики в стране.
Глава 2. Процессуальные аспекты парламентского законотворчества в Российской Федерации
.1 Процедура разработки
законопроекта и законодательной инициативы в законотворчестве Российской
Федерации
Свою исходную точку законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законодательная инициатива является первостепенным звеном законодательного процесса, первой стадией, важнейшей его частью (все стадии законодательного процесса представлены в Приложении 1). В связи с этим можно сказать, что зарождение закона всегда связано с проявлением инициативы субъекта.
Здесь стоит отметить, что среди ученых нет единого мнения о первичной стадии законотворчества. Например, Тихомиров Ю.А. в первую стадию выделяет прогнозирование и планирование законодательства. Баранов В.М. вспоминает о таком понятии как «идея законопроекта» и предлагает ее в качестве начального юридического факта правотворческого процесса. Редькин О.Б. указывает законодательную инициативу - как первичную стадию законодательного процесса, причем включает в нее всю деятельность по подготовке законопроекта.
С данным суждением трудно согласится, ведь в таком случае субъектами законодательной инициативы будут и не наделенные ею по закону. Поэтому разумнее разделять данные процессы (законодательной инициативы и разработки концепции законопроекта) и считать законодательную инициативу с момента внесения проекта в Государственную Думу.
Работа над законопроектом, который требуется внести для рассмотрения в Государственную Думу, это всегда весьма сложная и кропотливая деятельность, требующая определенных профессиональных навыков от субъекта данной деятельности. Начинается данная работа с постановки вопроса о необходимости регулирования тех правоотношений в обществе, на который будет направлен данный закон. Как отмечает Иванов К.К.: «еще до начала подготовки проекта закона необходимо определить общественную потребность и значимость в закреплении на законодательном уровне соответствующей сферы общественных отношений, действительно ли есть пробел в регулировании сфер жизни общества». Официальное утверждение процедура разработки законопроектов нашла в отдельном Постановлении Правительства РФ, а также в приказах отдельных министерств и служб исполнительной власти РФ.
Сравнительно недавно в процедуру разработки законопроектов Правительством РФ Указом Президента РФ бы введен новый этап - общественное обсуждение проектов федеральных законов. Данный порядок призван обеспечить соблюдение и претворение в жизнь принципов гласности и демократизма в российском правотворчестве. В 2012 году было принято Постановление Правительства РФ №159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". В отличии от Указа, по которому проведение процедуры обсуждения полностью зависело от решения Президента, Постановление в пп.1-2 закрепляет какие законопроекты подлежат обязательному общественному обсуждению в сети Интернет. Установлен срок проведения обсуждения (30дней) и обязательство федеральных органов учитывать замечания и предложения граждан по проекту. В то же время п.7 Постановления предусматривает возможность органов при определенных обстоятельствах не прибегать к общественному обсуждению. В итоге стоит отметить, что данный нормативно-правовой акт играет очень важную роль во всей процедуре разработки законов и в первую очередь для граждан, предоставляя им право полноценного участия в ней, но не закрепляет обязательность этого участия и пока касается лишь законопроектов Правительства РФ.
Как известно, предложения законодательной инициативы, вносимые в Госдуму, должны обязательно иметь вид цельного законопроекта, иметь надлежащее структурирование, логическую последовательность, правильно определенные права и обязанности субъектов данного закона. Но данное положение вносит большие проблемы в деятельность по разработке законопроектов в России. Некоторые субъекты законодательной инициативы просто не имеют необходимых ресурсов и квалифицированных кадров для проведения такой работы и подготовки законопроекта. В первую очередь речь идет о субъектах Российской Федерации. К данному мнению присоединяется профессор Авакъян С.А., который полагает, что подготовка законодательных инициатив самостоятельно из-за этого неэффективна, и необходимо использовать совместную работу с Президентом РФ, Правительством и Федеральным Собранием в законотворческой деятельности. Некоторые исследователи отмечают, что данное положение закона «связывает формальными рамками» субъекта законодательной инициативы, мешает ему оперативно реагировать на возникающие потребности в обществе и в целом продвижению общественных инициатив.
В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Всего субъектов законодательной инициативы в Российской Федерации: 727 (в соответствии с изменениями в Конституции от 05.02.2014 N 2-ФКЗ и от 21.07.2014 N 11-ФКЗ), что представляется довольно большим количеством. Как указывает Лихобабин В.А.: «нигде в мире нет такого количества законодательных инициатив, как в Российской Федерации».
В случае права внесения поправок к Конституции РФ и пересмотре Конституции РФ круг субъектов сужается: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, на данный момент в Государственной Думе находится 2027 законопроектов на рассмотрении. Из них 1023 (50,4%) были внесены депутатами Государственной Думы, 479 (23,6%) - законодательными органами субъектов, 280 (14%) - Правительством РФ, 194 (9,5%) - членами Совета Федерации. Меньше всего законопроектов было внесено Советом Федерации, Верховным судом и Президентом - 4, 9 и 36 соответственно. Совсем не использует свое право законодательной инициативы Конституционный Суд РФ. Такая позиция Конституционного Суда видится нам правильной, так как данный суд проверяет конституционность всех российских законов и в противном случае ему возможно пришлось бы проверять на конституционность свои законы, что было бы не объективно.
Исходя из полученных данных можно сделать вывод, что не в полной мере свое право законодательной инициативы используют субъекты Российской Федерации (примерно 5 законопроектов на один субъект), высшие суды РФ и Совет Федерации.
Наиболее острой же проблемой на данный момент в России является проблема обеспечения гражданской инициативы. Она представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению законодательным органом власти. В западных странах данный вопрос тем или иным образом был решен несколько лет назад, а право гражданской инициативы даже закреплено в Конституциях. К примеру, в Швейцарии народная законодательная инициатива по частичному пересмотру Конституции должна исходить от 100 тысяч избирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.), в Испании народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 500 тыс. избирателей, в Бразилии под законопроектом требуется собрать не менее 1% подписей избирателей в целом по стране, но распределенных как минимум по 5 штатам, причем в каждом из них не менее 0,3% избирателей (§ 2 ст. 61 Конституции).
В России лишь сравнительно недавно начали обращать внимание на данный институт. В 2012 году В.В. Путин в своей статье «Демократия и качество государства» отмечал: «нам нужно предусмотреть и "активное право" - дать возможность самим гражданам формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты». В настоящее время Указом Президента Российской Федерации утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива". В то же время данный нормативно-правовой акт не гарантирует, что законодательная инициатива граждан, набравшая в интернете 100 000 подписей будет рассмотрена в Госдуме, поскольку лишь экспертная группа правомочна принимать решение о необходимости разработки законопроекта, что создает еще один барьер для полноценного участия граждан в законотворчестве.