Несомненно, Российская Федерация сейчас нуждается в как можно более демократической и детально-проработанной процедуре гражданской инициативы, ведь отлаженный механизм законотворческой инициативы предоставляет гражданам возможность непосредственно осуществлять власть, создавая законы, в соответствии с которыми они живут, что способствует развитию гражданского общества и совершенствованию правовой системы страны.
.2 Порядок рассмотрения
законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации
В соответствии с Конституцией РФ правом издавать законы - высшие нормативно-правовые акты государства - наделен парламент России - Федеральное Собрание. Никто кроме него не может рассматривать и принимать законопроекты в нашей стране.
Государственная дума - это представительный орган Российской Федерации, в который избираются депутаты на основе прямого тайного всеобщего голосования гражданами России. Депутаты Государственной Думы - это представители народа, реализующие и претворяющие в жизнь его интересы путем осуществления законотворческой деятельности.
Согласно Конституции Российской Федерации, Государственная Дума выполняет ведущую роль в законодательном процессе. Именно данная палата российского парламента рассматривает по существу внесенные законопроекты, вносит необходимые поправки, принимает их в окончательном чтении и тем самым доводит до государства волю всего народа. Ведущую роль Госдумы также подтверждает возможность преодоления ею вето Совета Федерации. Соотнеся данные положения с зарубежным опытом и положениями законов о парламенте других стран, можно сказать, что Государственная Дума является нижней палатой российского парламента, хотя в законодательстве РФ данный статус нигде не закреплен.
Законодательная деятельность парламента начинается с момента внесения субъектом законодательной инициативы законопроекта в парламент. В России установлено, что законопроекты обязаны вносится в нижнюю палату - Государственную Думу. Данный принцип не абсолютен для всего мира. Так, например, в Италии законопроект рассматривается параллельно обеими палатами, а в Бельгии, Бразилии, Швейцарии может вносится в любую из палат, процедуры рассмотрения в которых одинаковы.
Регламентом Госдумы определены требования, предъявляемые к вносимым законопроектам:
а) пояснительная записка к законопроекту;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
г) финансово-экономическое обоснование;
д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации).
Также сам текст законопроекта должен содержать следующие положения:
а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;
б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.
Внесенный законопроект рассматривается соответствующим комитетом Госдумы совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в течении 14 дней на соответствие требованиям ст.104 и 105 Регламента. После законопроект передается в Совет Государственной Думы, который при заключении комитета о несоответствии проекта ст. 104 и 105 возвращает его инициатору.
Следующим этапом в законодательной деятельности Госдумы является подготовка проекта к чтениям в профильном комитете. Его назначает Совет Государственной Думы. Замечания и предложения по законопроекту могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также законодательные органы субъектов РФ по законам по предметам совместного ведения РФ и субъектов.
Деятельность комитета на данном этапе многоаспектна. В его функции входит: учет заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, привлечение экспертов к работе над законопроектом, правовая экспертиза (совместно с Правовым управлением Государственной Думы), доработка текста закона, назначение докладчика по проекту и др. Вся эта процедура имеет открытый характер, на ней имеет право присутствовать инициатор законопроекта, депутаты, не входящие в данный комитет, а также представители СМИ.
Подготовленный комитетом законопроект, не позднее чем за 14 дней до его рассмотрения в первом чтении, со всеми материалами и заключением о необходимости принять или отклонить его передается в Совет Государственной Думы. Стоит отметить, что субъект законодательной инициативы, внесший законопроект, может отозвать его в любой момент, до прохождения им первого чтения.
Обсуждение законопроекта (чтения). Это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. То есть депутаты решают нужен ли такой закон и возможно ли функционирование законодательства дальше без этого закона на должном уровне.
Первое чтение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушиваются поправки и замечания к тексту законопроекта и на заключительной стадии происходит голосование за принятие закона в первом чтении. Не набравший нужного количества голосов законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
После принятия законопроекта в первом чтении, работа над ним продолжается в ответственном комитете, куда в срок не менее 15 дней (30 дней, если закон по вопросам совместного ведения РФ и субъектов) направляются все поправки и замечании. Также председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Интересное допущение устанавливает п.6 ст.119 Регламента, позволяющий Госдуме вынести законопроект на всенародное консультативное обсуждение. К сожалению, Государственная Дума еще ни разу не предпринимала попыток осуществить это свое право.
После рассмотрения в комитете поправок к закону, изменения его текста, он выносится на второе чтение. Перед депутатами ставится задача рассмотреть поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, рекомендуемые к отклонению, и по которым комитетом не было принято решения. Если по какой-либо поправке возникают возражения, то данная поправка рассматривается отдельно от общей таблицы поправок. Поправки, по которым комитет не принял решения, ставятся на голосование по отдельности.
По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. При повторном отклонении закона во втором чтении, проект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Также, как и при первом чтении закон по предложению депутатов может быть принят полностью, без необходимости рассмотрения в третьем чтении.
После второго чтения в законопроекте
ответственный комитет устраняет внутренние противоречия, устанавливает
правильную взаимосвязь статей и проводит редакционную правку. После этого
законопроект выставляется на голосование в третьем окончательном чтении для
принятия его в качестве закона (в четырех чтениях рассматривается только
федеральный закон о бюджете). При рассмотрении законопроекта в третьем чтении
не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению
законопроекта. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем
чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. Принятые на третьем чтение
законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами
заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и другими
необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с
Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение
Совета Федерации. Общая упрощенная схема рассмотрения законопроектов в
Государственной Думе представлена в Приложении 2.
2.3 Порядок рассмотрения
законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Как уже было сказано выше: Конституция 1993 года установила в России двухпалатный парламент. Верхней палатой является Совет Федерации. Главное назначение Совета Федерации - в обеспечении представительства всех субъектов Российской Федерации при принятии нормативно-правовых актов, осуществление контрольных функций по качеству принимаемых законов.
Правовую основу законодательной деятельности Совета Федерации составляет Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Поступивший из Государственной Думы в Совет Федерации федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов. В течении 14 дней, следующих за днем регистрации, Совет Федерации рассматривает данный закон.
Особенностью рассмотрения федеральных законов Советом Федерации в том, что это участие может проявляться как в активной форме (вынесение закона на голосование в палате), так и пассивной форме (Совет Федерации не рассматривает закон в течении установленного срока - 14 дней). Причем такое участие (активное либо пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законотворческой процедуры. Конституцией в ст. 106 предусмотрен перечень законов, обязательных для рассмотрения в Совете Федерации и которые не могут быть одобрены в пассивной форме, это федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Как и при рассмотрении закона Государственной Думой, Совет Федерации для предварительного рассмотрения законопроекта передает его в ответственный комитет, который совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации составляет заключение на данный закон, которое принимается простым большинством голосов членов комитета. Отличительной особенностью Совета Федерации на этой стадии законотворчества является возможность членов Совета Федерации организовать обсуждение любого федерального закона в субъектах Российской Федерации.
Заседание Совета Федерации начинается с доклада представителя комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, со своим словом может выступить представитель Правительства РФ, а также член Общественной палаты РФ, если это предусмотрено ч.1 ст.107 Регламента Совета Федерации. После выступления представителя Правительства РФ Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
Отклонение закона Советом Федерации оформляется в виде Постановления с пояснительной запиской об основаниях отклонения и в течении 5 дней направляется в Государственную Думу. После этого создается либо согласительная комиссия, призванная урегулировать разногласия палат, либо комитет Совета Федерации разрабатывает поправки к закону и направляет их для рассмотрения в Государственную Думу. После работы согласительной комиссии закон с внесенными комиссией поправками подлежит заново рассмотрению Государственной Думы. В таком случае у нижней палаты есть право либо принять закон с поправками и замечаниями Совета Федерации простым большинством, либо принять его в исходной редакции 2/3 голосов, преодолев тем самым вето верхней палаты.
Подводя итог рассмотрению законодательной процедуры Совета Федерации и всего парламента в целом, можно выделить, что при современном положении дел слабо развит институт взаимодействия палат между собой. В целом он ограничивается возможностью внесения поправок в законопроект Советом Федерации и его членами на стадии рассмотрения в Госдуме и деятельностью согласительной комиссии. Несомненную пользу принесет совместное совершенствование качества законодательной деятельности, выработка общегосударственного направления развития законодательства. Вполне очевидно, что данной взаимодействие стоит развивать, ведь согласованность мнений палат, сбалансированность их интересов в ходе работы над законопроектом способствует выработке общего приемлемого решения и помогает избежать лишних разногласий между палатами на завершающем этапе законотворческой работы.
.4 Практика Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам законотворчества
К сожалению законодательная деятельность не идеальна. Законодатель может допускать ошибки (и часто это делает) при составлении законов, оставляет пробелы в законодательстве и не всегда правильно формулирует нормы, что приводит к ошибочному их толкованию. Все это призван исправить особый судебный орган - Конституционный суд Российской Федерации. Осуществляя свою деятельность, Конституционный суд не обошел стороной и вопросы законодательной процедуры. Несколько раз ему приходилось толковать различные положения Главы 5 Конституции РФ по обращению компетентных на то органов. При этом, как отмечает Председатель Конституционного суда Зорькин В.Д., суд, в данном случае, не создает конституционные нормы, а посредством толкования лишь выражает их подлинный смысл.
Можно выделить несколько основных Постановлений Конституционного суда по вопросам законотворчества: Постановление от 22 апреля 1996 г. N 10-П и Постановление от 23 марта 1995 г. N 1-П. Решения, принятые Конституционным судом, являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Это в том числе касается не только граждан РФ, но и государственных органов исполнительной и законодательной власти. По мнению же некоторых ученых, постановления Конституционного Суда хоть и адресованы всему обществу, но все же основной уклон делается в отношении законодателя и правоприменителя, как специалистов в области права.
В своем Постановление от 22 апреля 1996 г. N 10-П Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы, Президента и Совета Федерации растолковал положения ст. 107 Конституции и конкретно выявил значение понятия "принятый федеральный закон". Смысл данного понятия раскрывается в системной связи с нормами статей 94, 105, 106 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Под принятым федеральным законом подразумевается, прежде всего, федеральный закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. Одобрение Совета Федерации в этом случае может быть как активным, так и пассивным, а также в случае преодоления Государственной Думой 2/3 голосов вето Совета Федерации.