2
Оглавление
Введение
Система местного самоуправления в нашей стране имеет глубокие корни. Но, в новейшее время на основе нового законодательства о местном самоуправлении, воплотившее в себе основные идеи муниципальной реформы, было принято 6 октября 2003 года. Как показывает история, муниципальные реформы изначально проводились в целях изменения изжившей себя системы местного самоуправления. Также в нашей стране к началу ХХI века были необходимы муниципальные реформы. И данная реформа вот уже на протяжении многих продолжается в нашей стране. Связи с каждым годом растет актуальность изучения проблематики направления муниципальной реформы в России.
Цель нашего исследования заключается в комплексном изучении направлении муниципальной реформы в России. На пути достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
· анализировать теоретические и правовые основы муниципальной реформы в РФ;
· определить предпосылки, цели и задачи муниципальной реформы;
· изучить нормативно-правовую базу муниципальной реформы;
· исследовать основные направления и этапы муниципальной реформы.
Объектом исследования выступают особенности муниципальной реформы проводимой в Российской Федерации.
Предмет исследования сводиться ключевым направлениям муниципальной реформы.
Степень научной разработанности темы. Проблематика муниципальных реформ изначально находилась в свете интересов, как государственных деятелей, так и в свете интересов специалистов широкого профиля. Среди наиболее выдающихся отечественных специалистов можно особо выделить - А.Б. Моттаев, А.И. Гомола, Е.С. Шугрина, О.Е. Кутафин и др.
Теоретической базой исследования. В ходе написания курсовой работы широко применялись законодательные акты, труды отечественных и зарубежных исследователей, материалы периодических изданий и материалы интернет ресурсов.
Методологическая база исследования опирается на такие общенаучные методы как обобщение, описания, анализ, синтез, классификация и метод сравнительного анализа.
Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав (каждая из которых содержит по 2 параграфа), заключения и списка использованных источников.
муниципальная реформа правовая основа
1. Теоретические и правовые основы муниципальной реформы
1.1 Предпосылки, цели и задачи муниципальной реформы
Местное самоуправление начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.
В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в населенных пунктах с численностью населения менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.
Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (последняя редакция). Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/. Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом права региональной власти были не так уж широки - в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния - а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.
Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов - к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.
В связи с финансовой несостоятельностью муниципалитетов РФ в конце 90-х годов сформировались тенденции к объединению и укреплению муниципальных образований (МО). Это в свою очередь вызвало оторванность местных органов власти от населения. В 2000-м году Путин инициирует проведение муниципальных реформ. В 2001-м году создается рабочая группа для разработки механизмов реформирования систем местного самоуправления. Процесс создания проекта нового Федерального закона занял почти 2 года и проходил в условиях активного обсуждения с представителями муниципальных ассоциаций - практиков.
Основные цели реформы системы местного самоуправления в России 2000-х гг. состояли:
· во-первых, в приближении власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений;
· во-вторых, в четком разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);
· в-третьих, в разграничении расходных обязательств между уровнями публичной власти.
Для того чтобы реформа имела успех в процессе ее реализации, была создана специальная Комиссия при Президенте РФ. Руководителям данной комиссии Президентом РФ В.В. Путиным назначен заместитель Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козак Васильев В.И. Муниципальная реформа: состояние и перспективы. Журнал российского права. 2014. № 6. С.7. .
Таблица 1. Основные направления муниципальной реформы.
В ходе работы комиссии было решено пересмотреть принятия новой редакции Федерального закона. На основе данного факта можно отметить, что концепция внесенного Президентом России проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" разрабатывалась еще в период активной работы Комиссии, т.е. с осени 2001 по весну 2002 г.
После того как концепция нового законопроекта была сформулирована начался процесс публичного обсуждения. В этом же году (2002 г) была представлена презентация концепции в городе Санкт-Петербург, где проходила международная конференция http://spb.municip.nw.ru/. Позже с подачи Совета Федерации во всех федеральных округах страны были представлены аналогичные презентации. На обсуждения концепции новой редакции привлекались специалисты со всей страны. Непосредственно сам законопроект начал разрабатываться летом того же года.
Пункты проектной документации обсуждались на многочисленных конференциях, симпозиумах, "круглых столах", посвященных путям развития местного самоуправления. Вот такой долгий и трудоемкий процесс пережил Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".24 сентября 2003 г. этот важный документ был одобрен Советом Федерации, а 6 октября окончательно подписан Президентом России.
В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось - и переходный период продлили до 2009 года.
В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. - то есть почти до уровня 1993 года Гуренкова О.В. Современное состояние реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода . Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2016.С. 75. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.
Авторы закона, собственно, этого и добивались - по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть "ближе к народу". Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению директора екатеринбургского Института муниципального управления, профессора Игоря Выдрина, новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными - потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан - но у них просто не было на это денег.
Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий - в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти. ФЗ №131 как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников
Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят:
· формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;
· четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий;
· более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.
Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:
· В каждом регионе формирование органов местного самоуправления зависит от менталитета местного населения, специфики властных отношений и исторических и религиозных традиций, а также влияния главы региона.
· Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.
· Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
· Местное самоуправление на практике оказалось очень ограниченным, если не чисто формальным. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный.
Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления, в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.
Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти, если, конечно, решение этих вопросов посильно для местного бюджета.
Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
Вместе с тем, муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, как то: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.
Существующая система выборов депутатов и глав администраций органов местного самоуправления, а также процедура отзыва депутатов и удаление в отставку глав администраций способствует полному огосударствлению органов местного самоуправления. Далее на практике происходит подмена понятия "местное самоуправление" на "органы местной власти", а последняя не вполне и не всегда выражает интересы населения данной территории.
1.2 Нормативно-правовая база муниципальной реформы
В 2016 году основополагающий законодательный акт, регулирующий общественные отношения в сфере местного самоуправления, - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменялся 7 раз (федеральные законы от 15 февраля 2016 г. № 17-ФЗ, от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ, от 23 июня 2016 г. № 197-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 298-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 465-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 494-ФЗ, от 28 февраля 2017 г. № 501-ФЗ), еще 2 раза - в апреле 2017 года (федеральные законы от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ и от 3 апреля 2017 г. № 64-ФЗ) Российская газета. Федеральный выпуск №7020 (152). Изменения, внесенные в Федеральный закон № 131-ФЗ, в основном были связаны с устранением пробелов и неточностей, выявленных в ходе его реализации, и носили локальный характер.