Наиболее заметной новацией в 2016 году стало дополнительное регулирование условий и процедур проведения конкурсов на замещение должностей глав муниципальных образований (Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ "О внесении изменений в статью 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и изменение правил обсуждения и внесения изменений в уставы муниципальных образований (Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 494-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), в начале 2017 года - изменение условий образования городских округов (Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В субъектах Российской Федерации нормотворчество в сфере местного самоуправления было связано преимущественно с корректировкой параметров, ранее включенных в законы субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 23.06.2016 N 197-ФЗ (последняя редакция). Режим доступа: http://www.consultant.ru/ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", таких как перераспределение полномочий, дополнительное закрепление вопросов местного значения за сельскими поселениями, определение порядка формирования представительных органов муниципальных районов, а также порядка избрания глав муниципальных образований и их места в системе органов местного самоуправления.
Значительный объем нормотворческой работы выполнен органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 2016 году в связи с реализацией Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 30-П "по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 51 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы". Российская газета - Федеральный выпуск №6853 (282). И части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в части предоставления органам местного самоуправления поселения большей свободы усмотрений при определении системы организации местного самоуправления. По состоянию на начало 2017 г. лишь несколько субъектов Российской Федерации (республики Адыгея и Ингушетия, Чеченская Республика, Калужская область) не завершили работу по приведению своего законодательства в соответствие с вышеуказанным Постановлением.
В 2015 - 2016 гг. территориальными органами Минюста России был выявлен 31 нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному законодательству http://pravo.minjust.ru/about_project/basis. В результате принятых мер в 28 из них указанные акты приведены в соответствие с федеральным законодательством. Наиболее известный случай связан с попыткой нескольких субъектов Российской Федерации (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Московская и Самарская области) осуществить перераспределение закрепленных за органами местного самоуправления городских и сельских поселений полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с последующим наделением указанными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов под видом делегирования отдельных государственных полномочий.
На 1 января 2017 г. на территории Российской Федерации зарегистрировано и внесено в государственный реестр уставов муниципальных образований 319 261 устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении в них изменений (60 172 устава, 259 089 муниципальных актов), из которых 185 982 являются действующими, 9 615 не вступили в силу, 123 662 отменены или признаны утратившими силу.
Количество поступивших на государственную регистрацию уставов и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений за 2016 год уменьшилось на 20% по сравнению с 2015 годом. Так, в 2016 году в территориальные органы Минюста России поступило на государственную регистрацию 30 869 уставов и муниципальных правовых актов (в аналогичном периоде 2015 года - 38 816). Зарегистрировано в 2016 году 27 912 уставов и муниципальных правовых актов (в 2015 году - 34 229), что на 18% меньше в сравнении с 2015 годом, отказано в государственной регистрации 1 310 уставов и муниципальным актам (в 2015 году - 2 379) Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. -начало 2017 г.): Материалы Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ .
Таблица 2. Количество уставов и муниципальных актов.
По сведениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, статусом юридического лица обладают 44,8 тыс. органов местного самоуправления, из них 21,5 тыс. - местные администрации, 13,4 тыс. - представительные органы, 3,9 тыс. отраслевые и 0,7 тыс. - территориальные органы местных администраций, 2,5 тыс. - контрольно-счетные и 0,3 тыс. - иные органы местного самоуправления Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. -начало 2017 г.): Материалы Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/.
Около 5,9 тыс. муниципальных образований являются учредителями муниципальных унитарных предприятий, почти 11,9 тыс. - учредителями муниципальных учреждений (не считая органов местного самоуправления, наделенных статусом юридических лиц), всего в общей сложности ими создано около 11тыс. муниципальных унитарных предприятий и около 125 тыс. муниципальных учреждений.
Во всех 85 субъектах Российской Федерации созданы организации межмуниципального сотрудничества - советы муниципальных образований субъектов Российской ФедерацииДоклад Общероссийского Конгресса муниципальных образований «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации и предложения по совершенствованию организации и осуществлению местного самоуправления». Москва 2016. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.smosk.ru/ . В указанных советах состоит подавляющее большинство (около 20,7 тыс.) муниципальных образований страны.
В то же время 478 муниципальных образований участвуют в иных межмуниципальных некоммерческих организациях, 314 - в межмуниципальных хозяйственных обществах.675 муниципальных образований имеют двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве в пределах субъектов Российской Федерации, в которых они расположены, более 472 - с муниципальными образованиями других субъектов Российской Федерации Там же.
419 муниципальных образований имеют договоры о внешнеэкономическом сотрудничестве, включая договоры с "городами-побратимами" и соглашения о приграничном сотрудничестве.
Органы местного самоуправления почти 5 тыс. муниципальных образований являются учредителями либо соучредителями средств массовой информации, более 16,3 тыс. муниципальных образований имеют официальные сайты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Вывод
Таким образом, в ходе написания этой главы нам удалось выявить, что начало нынешней муниципальной реформе в нашей стране было положено вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.03 г. № 131 ФЗ (далее - Закон 131-ФЗ), который заложил правовые основы основных ее направлений.
Анализируя вышеизложенный сведения можно сделать вывод от том, что последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс начал осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.
Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов - Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.
2. Основные этапы муниципальной реформы в РФ
2.1 Подходы к периодизации муниципальной реформы
Вопрос становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации на протяжении многих лет является одним из самых активно обсуждаемых как среди ученых, так и представителей государственных и муниципальных структур. Процесс формирования новой системы местного самоуправления и попыток повышения эффективности муниципального управления происходил в несколько этапов. И периодизация реформы выглядит следующим образом
Первый этап муниципальной реформы: переходный (1990-1993 гг.). В условиях серьезных социально-экономических и политических трансформаций, происходивших в России в конце прошлого века и вызывных уходом от советской модели управления, большую значимость приобрели вопросы формирования новой системы местного самоуправления и повышения эффективности муниципального управления.
В начале 90-х гг. было предпринято несколько шагов, существенно изменяющих существующую ранее модель местного самоуправления. Хотя местные Советы на практике продолжали исполнять компетенцию прежней власти, им был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия.
Так, Законом СССР от 9 апреля 1990 г. №1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Закон СССР от 09.04.1990 N 1417-1 (ред. от 23.10.1990) "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР. Режим доступа: http://www.consultant.ru/ и Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. №1500-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 03.12.2008) "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Режим доступа: http://www.consultant.ru/ были впервые закреплены понятия "самоуправление" и "муниципальная собственность", определены ключевые механизмы правовой защиты и финансово-экономических основ местного самоуправления, установлен порядок избрания главы местной администрации на всенародных выборах.
Второй этап муниципальной реформы: постсоветский (1993-1998 гг.). Началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции РФ, закрепившей самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. На данном этапе также была сформирована обширная законодательная база по местному самоуправлению. В частности, субъектами РФ началась разработка законодательных основ о местном самоуправлении, опирающихся на новую Конституцию РФ и мировой опыт местного самоуправления.
На всех уровнях власти начали создаваться различного рода Советы по местному самоуправлению, ассоциации городов и общественно-политические движения (Союз российских городов, Российский Союз местного самоуправления, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов и т.д.).
Однако основным содержанием данного этапа стало обеспечение реальной экономической самостоятельности местных властей. В этот период в муниципальных образованиях начали активно внедряться методы экономического регулирования хозяйственной деятельности, а местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства. Однако на практике эти процессы сильно тормозились из-за несоответствия имеющихся у муниципалитетов полномочий с материально-финансовыми рычагами для реализации этих полномочий, при этом наиболее ярко данная проблема проявилось в северных регионах страны.
Третий этап муниципальной реформы: встраивание местного самоуправления в вертикаль власти (2003 - 2009 гг.). Из-за наличия в российской политической системе множества противоречий к концу 90-х гг. назрела необходимость пересмотра правового регулирования системы местного самоуправления и проведения новой муниципальной реформы. В то же время, для ограничения политических возможностей регионов, которыми они обладали в огромном количестве, по инициативе федерального центра началась так называемая реформа федеративных отношений, а проще говоря - строительство "вертикали власти". Реформа началась с учреждения в 2000 г. семи федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ. Следующим шагом стало введение института "федерального вмешательства", который допускал роспуск регионального парламента путем принятия соответствующего федерального закона и предусматривал право Президента РФ отстранять главу региона от должности. В дальнейшем в рамках "вертикализации" Указом Президента РФ в конце 2004 г. были отменены прямые выборы губернаторов.
Местное самоуправление органично вписывалось в эту административную иерархию, поэтому новая муниципальная реформа наряду со стремлением приблизить власть к населению, была призвана интегрировать руководство муниципальных образований в систему государственной власти.
В отличие от предыдущего закона "Об общих принципах…" новым законом возможности субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы были значительно ограничены, а система местного самоуправления унифицирована по всей стране. Законом была введена многоуровневая система местного самоуправления, предполагающая функционирование в рамках одной территории различных типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения. При этом вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований были четко разграничены в зависимости от их типов и жестко увязаны с соответствующими доходами и ресурсами.