Однако законом был также введен ряд инструментов политического давления на местную власть, в частности, в нем была предусмотрена возможность альтернативного порядка избрания главы муниципального образования:
Модель I: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (сильный мэр - слабый Совет);
Модель II: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (Совет - управляющий);
Модель III: глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (сильный Совет - слабый мэр).
В 90-х гг. прошлого века наиболее распространена была первая модель избрания главы муниципального образования, однако с принятием Федерального закона №131 в муниципалитетах начался постепенный переход к внедрению третьей модели, основной целью которой декларировалось повышение эффективности управления муниципальным образованием посредством привлечения к нему профессионалов. Однако на практике введение института сити-менеджеров привело к резкому снижению влияния глав муниципальных образований на политические и социально-экономические процессы на территории муниципальных образований и одновременно к резкому увеличению влияния региональных властей на эти процессы Шустов В.Г. Роль политического института сити-менеджера в муниципальной реформе. Государственное и муниципальное управление. 2014. №4. С.175., а также к росту политического противостояния в муниципалитетах.
Например, в результате такого противостояния в Челябинске и Самаре должность сити-менеджера просуществовала менее года, в Рязани за 2005-2006 гг. смена сити-менеджеров происходила шесть раз, а в Мончегорске сити-менеджер был отстранен по решению суда, т.к. изменения в устав города, отменяющие муниципальные выборы, были проведены с нарушением федерального законодательства о местном самоуправлении.
Таким образом, характерной чертой данного этапа стала законодательно обозначенная возможность интеграции местного самоуправления в систему государственной власти путем последовательного внедрения новой модели муниципального управления.
Четвертый этап муниципальной реформы: огосударствление местного самоуправления (2009-2011 г.). После окончания переходного периода основного закона о местном самоуправлении, в него рамках "вертикализации" Федеральным законом от 7 мая 2009 г. №90 был внесен ряд изменений, существенно ослабивших положение глав муниципальных образований. Так, согласно нововведениям поправки в уставы муниципальных образований в части полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления стали вступать в силу с момента их внесения.
Коме того, была введена процедура удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе представительного органа муниципального образования либо высшего должностного лица субъекта Федерации. Если ранее это могло быть осуществлено только по решению суда, то с введением новой процедуры удалять местных руководителей в отставку стало можно во внесудебном порядке.
С принятием поправок в Федеральный закон № 131 попытки силового решения конфликтов между регионами и муниципалитетами через принудительное (в том числе и посредством возбуждения уголовных дел) отстранение от власти муниципальных руководителей значительно участились Шустов В.Г. Роль политического института сити-менеджера в муниципальной реформе. Государственное и муниципальное управление. 2014. №4. С.175. , а переход на третью модель организации местного самоуправления, в первую очередь в региональных столицах, стал приобретать массовый характер. К 2011 г. уже около 5 тыс. российских муниципалитетов (более 20%) перешли от всенародных выборов глав к их фактическому назначению, в том числе 46 административных центров субъектов Федерации (Владимир, Мурманск, Нижний Новгород, Пермь, Смоленск, Тюмень, Ульяновск, Челябинск и др.).
Таким образом, на четвертом этапе муниципальной реформы вектор государственной политики устремился на укрепление позиций сити-менеджера, рассматриваемого, как правило, в качестве ставленника высшего должностного лица регионаКазаков М.А., Балуева И.В. Анализ практик местного самоуправления в рамках современной региональной политики. Регионология. 2017. №1(98). С. 18. .
Пятый этап: огосударствление местного самоуправления (2014 г. - по н. в.). Реализация нового этапа муниципальной реформы, концептуальной основой которого явилось существенное расширение прав субъектов РФ в организации местного самоуправления, связана с ярко выраженным трендом на широкий переход муниципальных образований к моделям управления с сити-менеджером, т.к. из-за передачи на уровень субъектов РФ права определять способы избрания глав муниципальных образований, что ранее было прерогативой самих местных властей, в большинстве регионов незамедлительно были приняты законы, отменяющие прямые выборы глав муниципальных образований.
В феврале 2015 г. в Федеральный закон №131 были вновь внесены изменения, предусматривающие новый способ избрания главы муниципального образования, когда избираемый по результатам конкурного отбора глава совмещает должности и главы муниципалитета и администрации (модель "сильный мэр"). Кроме того, существенные изменения были внесены в порядок формирования конкурсных комиссий по отбору кандидатов на должность сити-менеджера и предполагающие назначение 50% ее членов высшим должностным лицом субъекта РФ, что дало возможность региональным властям оказывать воздействие на кадровое решение муниципалитета по кандидатуре главы администрации.
Таким образом, тенденции встраивания регионального уровня в "вертикаль власти", заданные федеральным центром в начале XXI века, постепенно распространились и на муниципальный уровень.
Например, в Мурманской области с начала 2000-х гг. из 40 муниципальных образований в 38 муниципалитетах главы избирались в ходе прямых всенародных выборов, и только в двух - из состава представительного органа Ворошилов Н.В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ. Проблемы развития территории. 2016. №5 (85). С.160. . После окончания переходного периода Федерального закона №131 ситуация в регионе кардинально поменялась - в 2009-2011 гг. в уставы большинства муниципальных образований были внесены изменения, отменяющие систему муниципальных выборов, а преобладающей стала модель избрания главы из состава представительного органа и назначения сити-менеджера. В 2014 г. Законом Мурманской области №1799-01 "Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Мурманской области и избрания глав муниципальных образований Мурманской области" в регионе была закреплена модель избрания главы муниципалитета представительным органом из своего состава, а прежняя модель (избрание главы на муниципальных выборах) - упразднена.
В завершение приходиться констатировать, что с начала 2000-х годов федеральным центром наряду с региональными властями последовательно проводится политика, направленная на "частичную реставрацию подчиненного положения, присущего местному самоуправлению советского периода". Институт сити-менеджеров реализуется в основном как политический, а внедрение модели сити-менеджера активно поддерживается и реализуется региональными властями. Вместе с тем, лишение граждан права самим выбирать главу своего муниципального образования и оказывать влияние на принятие управленческих решений ведет не только к конфликтам и негативным оценкам деятельности местных органов власти, но и отдаляет местную власть от населения, что в корне противоречит основной цели местного самоуправления. Поэтому, несмотря на то, что местное самоуправление в Российской Федерации закреплено на законодательном уровне как форма народовластия, говорить о нем как о сформировавшемся институте и его эффективном функционировании на сегодняшний день нельзя.
2.2 Развитие и совершенствование сформированной системы местного самоуправления
Наличие большого числа проблем в реализации реформы местного самоуправления зачастую порождает, стремление к революционному пути их решения, возврату к "истокам", отказу от ориентации на "западную" модель местного самоуправления, к усилению тенденции централизации власти, утвердившейся, в российском общественном сознании.
Как показывает мировой опыт, не существует единой "западноевропейской" или тем более "западной модели" местного самоуправления. Например, в трех наиболее значимых государствах Европы (Великобритании, Франции и Германии) модели местного самоуправления разнятся формами организации, компетенцией, степенью централизованности. Более того, даже в рамках одного государства, например в Германии, модели, могут отличаться, а в США вообще каждый штат имеет свою модель местного самоуправления Организация государственной власти в России и зарубежных странах. М.: Юстицинформ, 2014.С.247..
Тезис о традиционной централизации власти в России и необходимости следовать ему не учитывает, что абсолютная консервация традиций противоречит самой идее развития. Главное здесь то, что общественное бытие определяет общественное сознание, а не наоборот. Поскольку общественное бытие в современной России коренным образом меняется, будет меняться, пусть и не столь динамично, в силу большей инертности, общественное сознание. Социальной базой для местного самоуправления выступают экономически свободные граждане, и по мере его качественного развития и количественного роста идеи местного самоуправления будут укрепляться в общественном сознании Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. М.: КНОРУС, 2013. С.59. .
В ходе исследования данной темы мы убедились, что в современной России фактом следует признать низкий уровень методологической и общетеоретической проработки проблемы развития и реформирования местного самоуправления. Рассмотренные проблемные результаты муниципальной реформы порождают как минимум ряд предложений по совершенствованию ее социально-экономической составляющей в рамках "эволюционного подхода".
Как я полагаю, следует признать, что муниципальная реформа не завершена, а ее основные положения нуждаются в развитии и корректировке. При этом принципиально важно, чтобы развитие и углубление реформы осуществлялось не в направлении ее унитаризации. В регионах конкретные проблемы муниципальной реформы и пути их решения видны более четко, поэтому целесообразно именно регионам передать полномочия по корректировке основных составляющих реформы.
Однако роль федерального законодательства остается значимой. Причем не только в вопросе укрепления налогово-бюджетной базы местного самоуправления, но и в разработке и законодательном закреплении ряда "базовых" моделей организации местного самоуправления, а также бюджетного процесса и межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. Речь идет о моделях, которые могли бы выбираться субъектами РФ и населением, как наиболее адекватные местным условиям, из общего рамочного списка.
Необходим развернутый мониторинг, фиксирующий позитивные достижения реформы и ее недостатки для целей формирования и уточнения конкретных контуров "регулируемого многообразия" моделей организации местного самоуправления.
Организация мониторинга хода реформы потребует повышения качества муниципальной статистики, так как располагаемая информационно-аналитическая база, отражающая процесс развития местного самоуправления и практические итоги его реформирования, крайне слаба. Начинать придется практически "с нуля", поскольку до сих пор нет единства мнений даже в том, что, собственно, следует понимать под термином "муниципальная статистика"Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. М.: Проспект, 2014. С.98. .
На федеральном уровне необходимо, разработать концепцию, в которой будут, в обязательном порядке включены следующие аспекты:
· меры по активизации роли местного самоуправления в части развития и наращивания человеческого потенциала (капитала) населения страны, главным образом - в сфере дошкольного и общего образования;
· охраны здоровья и пропаганды здорового образа жизни;
· поддержки культуры; развития массовой физической культуры и спорта; работы с молодежью;
· четкое определение в законе перечня вопросов местного значения и связанного с ним перечня полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах;
· решение вопросов финансовой самодостаточности органов местного самоуправления путем установления соответствия доходной части местного бюджета расходным обязательствам; введения уплаты налогов юридическими лицами по месту нахождения предприятия или организации, а налога на доходы физических лиц - по месту жительства гражданина;
· введения налогообложения земельных участков, принадлежащих государству;