315
Другая крайняя точка — когда цена единицы отхода будет равна цене единицы первичного сырья, что вполне возможно при дефиците последнего. Основное же множество цен будет находиться внутри этого диапазона.
Второй аспект этой проблемы заключается в том, что издержки, связанные с подготовкой отходов к продаже, должны быть ниже, чем стоимость их захоронения. Этому будет способствовать введение платежей за размещение отходов, а также отнесение затрат на создание и эксплуатацию свалок на производителей. При этом сами свалки должны видоизменяться. Например, в США с 1976 г. запрещена эксплуатация всех свалок открытого типа, к 2002 г. должно прекратиться размещение первичных отходов на свалках в странах ЕС, а начиная с 2010 г. подобные «полигоны» будут вообще закрыты.
В России же до сих пор практически все коммунально-бытовые и большая часть промышленных отходов складируется на полигонах, не отвечающих природоохранным требованиям.
Препятствуют процессу широкого вовлечения отходов в хозяйственный оборот и низкие цены на первичное сырье, не включающие в себя, как уже говорилось, затраты на воспроизводство природных ресурсов и охрану окружающей среды.
Еще одна проблема, которая пока, может быть, не очень ощущается в России, но существует и будет усугубляться, — проблема корпоративных интересов. Производители железной руды, в принципе, не заинтересованы в широком использовании металлолома, производители пластиковых бутылок против рециркуляции алюминиевых банок, а вместе они не хотят оборота стеклянных емкостей. Согласованием этих интересов должно заниматься государство через рычаги субсидий, налоговой политики и т.п.
Наконец, еще одна причина безразличного отношения к отходам — существенные пробелы в экологическом воспитании и образовании, свойственные как обычным потребителям, так и лицам, принимающим законодательные и исполнительские решения в масштабах как регионов, так и страны в целом.
В
ЫВОДЫ
Загрязнение атмосферы, воды или почвы происходит, если концентрация химических веществ, поступающих в эти среды, либо воздействие на них повышаются до уровня, превышающего способности экосистем к самовосстановлению, т.е. возможности ассимиляционного потенциала окружающей среды. При этом
316 возникают экстернальные издержки, обычно налагаемые на общество. Экономический оптимум загрязнений достигается при равенстве предельной чистой прибыли и предельных экстернальных издержек.
Для достижения целей эколого-экономической политики и контроля за загрязнением устанавливаются стандарты качества окружающей среды, т.е. максимальные концентрации загрязняющего вещества в среде, куда оно поступает, и стандарты на выбросы, т.е. максимальное количество загрязняющего вещества, которое может исходить от источника. При установлении стандартов нужно исходить из того, чтобы уровни и концентрации загрязнений в их пределах находились бы внутри ассимиляционного потенциала экосистем.
Стратегия решения проблем загрязнения должна сочетать региональные и трансграничные аспекты. Уровни как накопленного, так и текущего загрязнения по территории России неравномерны.
Следовательно, необходима система территориальных приоритетов в охране окружающей среды. Такой же подход целесообразно применять и в отраслевом разрезе.
Практика показывает, что само по себе стихийное сокращение производства не является решающим фактором снижения объемов загрязнения. Поэтому основной упор нужно делать на структурную перестройку экономики, внедрение ресурсосберегающих, безотходных технологий, совершенствование систем очистки, утилизацию отходов в форме их рециклирования. Для реализации этих задач необходимо использовать рыночные инструменты и контрольно-законодательные функции государства.
В
ОПРОСЫ
1.
Какова взаимосвязь ассимиляционного потенциала окружающей среды и экономических показателей?
2.
Какова суть экономического оптимума загрязнения?
3.
Что понимается под деградацией окружающей среды?
4.
Что представляет собой система стандартных загрязнений?
5.
Какова взаимосвязь между стандартами качества окружающей среды и стандартизации уровня ее загрязнения?
6.
Проанализируйте динамику загрязнения атмосферы и воды в России в 90-е годы. Охарактеризуйте причины сложившейся ситуации с загрязнением.
7.
Почему частичное закрытие предприятий не является решающим фактором оздоровления окружающей среды?
317 8.
Каковы положительные и отрицательные эколого-экономи- ческие последствия процессов очистки (улавливания) загрязняющих выбросов?
9.
Что такое рециклирование?
10.
Охарактеризуйте основные элементы рациональной политики в области обращения с отходами.
322
1 ... 16 17 18 19 20 21 22 23 ... 37
РАЗДЕЛ V МЕХАНИЗМЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ ГЛАВА 15. ГОСУДАРСТВО И РЫНОК В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 15.1.ПРИЧИНЫ РЫНОЧНОЙ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫПринципиальным вопросом при формировании концепции ус- тойчивого развития и экологизации экономики является вопрос о ме- ханизмах реализации такой концепции. В самых общих чертах ми- ровой опыт говорит о трех возможных механизмах реализации эко- номических целей, в том числе и эколого-экономических.
Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:
1)
прямое регулирование, связанное с воздействием государ- ства (иногда это регулирование определяется как «командуй и кон- тролируй») — нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и т.д.;
2)
экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;
3)
смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода.
В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законода- тельстве. Определенный опыт в этой области накоплен и в России.
ВСТАВКА 15.1
В России процесс формирования
экологического законодатель-ства идет довольно активно. В 90-х г. в этой области приняты законы
«
Об охране окружающей природной среды» (1991), «Об экологической экспертизе» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях»
(1995),
Водный кодекс РФ (1995), «Об использовании атомной энергии»
(1995), «
О недрах» (1995), «О животном мире» (1995), Лесной кодекс РФ
(1997), «
Об отходах производства и потребления» (1998) и др. В 2002 г. утвержден новый закон РФ «Об охране окружающей среды».
Наряду с собственно правовыми актами в области охраны окру- жающей среды нормы экологического права содержатся и в других от- раслях российского права: Конституции РФ, Гражданском кодексе, Уго- ловном кодексе РФ, Административном кодексе и т.д. Так, в Конститу- ции РФ закреплено конституционное право «каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоро- вью или имуществу экологическим правонарушением» (статья 42).
323
В России существуют три уровня правового регулирования и управления. Соответственно и экологическое законодательство разви- вается на трех уровнях:
- федеральный;
- субъектов РФ;
- местное самоуправление.
На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), феде- ральные законы и международные договоры России, а также большое число подзаконных нормативных актов — президентских указов и рас- поряжений, правительственных постановлений и распоряжений, норма- тивных правовых актов министерств и ведомств.
На уровне субъектов Федерации (всего 89 субъектов — республи- ки в составе РФ; края, области, города Москва и Санкт-Петербург; авто- номные области и округа) действуют конституции (уставы), законы, ука- зы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постанов- ления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов
Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законодательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружающей среды
(
Башкортостан), об экологической экспертизе (Республика Коми), о зем- ле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика
Коми, Республика Бурятия, Республика Удмуртия), Кодекс об экологи- ческих правонарушениях (республика Саха (Якутия)) и др.
На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
При наличии довольно обширного экологического законодательст- ва в России основной проблемой является его применение, привлече- ние экологических правонарушителей к юридической ответственности.
Проблема здесь не только в недостаточных санкциях, а в неэффектив- ности механизмов их применения и неотвратимости наказания. Сейчас общая латентность преступности в России оценивается в 75%, при этом в области охраны окружающей среды она намного выше (по некоторым оценкам — до 90%). Велико число неучтенных и невскрытых экологиче- ских административных и дисциплинарных правонарушений. Значи- тельная часть правовых санкций не используется (крупный штраф, на- лагаемый в уголовном порядке; остановка предприятий, цехов, уста- ревших технологий из-за их экологической вредности; иски граждан и общественных организаций по возмещению экологического вреда).
Важное значение в государственном регулировании природополь- зования, экологическом законодательстве придается нормированию
качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экс- пертиза, эколого-правовая ответственность, экологические права чело- века, экологический риск и пр., во многом зависит от показателей каче- ства окружающей среды.
В России нормативы качества окружающей среды подразделятся на три группы:
1) санитарно-гигиенические нормативы;
2) производственно-хозяйственные нормативы;
3) комплексные нормативы.
К санитарно-гигиеническим нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: химиче- ских, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, пре- дельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточ-
324 ных количеств вредных веществ в продуктах питания. Санитарные нор- мы, определяющие предельно допустимые уровни влияния на организм человека комплекса факторов среды его обитания, утверждает специ- альный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического над- зора.
Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были ус- тановлены еще 1939 г. К 1991 г. число таких норм ПДК для водных объ- ектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения достиг- ло 1925. ПДК вредных веществ, для воздуха впервые были введены в
1951 г. для 10 вредных веществ и в начале 90-х гг. их число составило
479.
ПДК для вредных веществ в почве стали вводиться с 1980 г.; в на- стоящее время такие ПДК установлены для 109 вредных веществ. На- ряду с санитарными действуют нормативы концентрации вредных ве- ществ для рыбохозяйственных водоемов, по чистоте воздуха для лесной растительности (6 норм ПДК), для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях (полив, питьевая вода для животных).
Во вторую группу нормативов качества окружающей среды входят
производственно-хозяйственные нормативы. В соответствии с гл.5 статьей закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ
(
ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических ве- ществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому ис- точнику загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в окру- жающей среде.
Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния ок- ружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. По- следнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных веществ.
Решение о введении ПДВ было принято в СССР еще в 1978 г., и эти нормативы были отражены в законах СССР и РСФСР об охране ат- мосферного воздуха в 80-е гг. В настоящее время экологические норма- тивы для конкретных предприятий и организаций устанавливаются в по- рядке, предусмотренном Правительством РФ.
В третью группу нормативов качества окружающей среды входят
комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допустимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером ан- тропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не при- водящие к нарушению экологических функций среды. Для определения
ПДН часто используется понятие емкости природной среды.
Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов при- родных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам относят- ся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12—15 человек на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяйственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: экологические огра- ничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее параметры и пр.
325
Опыт многих стран мира, в том числе бывшего Советского Сою- за и стран Восточной Европы, показал неэффективность жесткого централизованного планирования и управления для целей эколо- госбалансированного экономического развития. Значительные суб- сидии для природоэксплуатирующих отраслей, отсутствие цены или минимальная цена на природные ресурсы, приводящие к их сверх- эксплуатации, общественная собственность на все и отсутствие должного контроля за охраной среды и использованием ресурсов и многое другое привели к формированию техногенного типа экономи- ческого развития, многим кризисным экологическим явлениям.
Многие региональные и отраслевые экономические программы в СССР, разработанные и реализованные без учета экологического фактора, привели в долгосрочной перспективе к крайне негативным экологическим последствиям, сопровождающимся огромным эконо- мическим и социальным ущербом. Здесь можно еще раз напомнить о наиболее обширных и природоразрушающих программах, таких как создание каскада ГЭС на Волге, освоение целинных и залежных земель в Сибири и Казахстане, орошение пустынных земель в
Аральском регионе. Уже спустя 10—20 лет после реализации этих программ возникшие экологические проблемы фактически свели на нет предполагаемые экономические и социальные выгоды.
Однако нельзя поддерживать иллюзии возможного выхода на траекторию устойчивого развития только за счет чисто рыночных механизмов. Выше уже отмечался провал, признаваемый учеными и политиками, чисто рыночной модели развития в отношении охраны окружающей среды, что и сделало необходимым разработку кон- цепции устойчивого развития (см. параграф 1.3).
Важным качеством рынка являются его возможности обеспе- чить наилучшее использование различных ресурсов благодаря це- новым сигналам об их дефицитности. Деградация окружающей сре- ды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свиде- тельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ и услуг, не отражают реальные общест- венные издержки и выгоды использования экологических ресурсов.
В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ре- сурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные сти- мулы для эффективного использования природных ресурсов и ох- раны окружающей среды.