326
Выше уже рассматривались различные причины рыночной не- эффективности. Суммируя сказанное, можно выделить следующие основные причины «провалов рынка» в экологической сфере:
— экстерналии (внешние эффекты);
— отсутствие/заниженность цен на природные блага и отсутст- вие их рынков;
— общественные блага;
— трансакционные издержки;
— права собственности;
— неопределенность (асимметричность информации) и не- дальновидность.
В концептуальном плане провалы рынка в охране окружающей среды связаны, прежде всего, с практически невозможным адекват- ным учетом экстерналий, социальных издержек общества от дегра- дации окружающей среды, с проблемой открытого доступа к при- родным благам, их заниженной ценой и пр.
Проблема «провалов рынка» связана с таким критически важ- ным в экономической теории и на практике явлением как экстерна- лии (см. главу 3). Одно из достоинств конкурентной рыночной сис- темы заключается в том, что она обеспечивает эффективное рас- пределение ресурсов. Иными словами, “правильный” или оптималь- ный объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объ- емом продукции. Между тем вывод о том, что конкурентные рынки автоматически делают распределение эффективным, покоится на скрытом допущении, что все выгоды и издержки, связанные с произ- водством и потреблением каждого продукта, находят полное отра- жение соответственно в кривых рыночного спроса и предложения.
Иначе говоря, принимается допущение, что не существует экстер- налий, связанных с производством или потреблением любого това- ра или услуги. В отсутствие внешних эффектов рыночный механизм способен приводить к распределениям, оптимальным по Парето.
При наличии экстерналий рынок не обязательно приводит к такому оптимальному распределению ресурсов, и такое распределение часто бывает неэффективным.
Для различного рода соглашений, сделок в рыночной сфере необходимы расходы, связанные с получением информации, веде- нием многосторонних переговоров, обеспечением соблюдения дого- воров и т.д., т.е. расходов, которые входят в трансакционные из- держки. В области охраны окружающей среды такие издержки могут быть достаточно велики по отношению к ожидаемым выгодам, и то-
327 гда достижение действенного соглашения маловероятно, а деграда- ция природы продолжится.
Существенной проблемой для рынка являются неопределен- ность и недальновидность. Неопределенность во многом порожда- ется недостатком знаний о законах функционирования экологиче- ских систем, что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночных решениях. Проблемой явля- ется и «близорукость» рынка, его ориентация на получение быстрых результатов, прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и вы- год.
Проблема экологической «близорукости» экономики и вообще человечества афористично сформулирована Ф.Энгельсом: «Не бу- дем, однако, слишком обольщаться нашими победами над приро- дой. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь те по- следствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и третью очередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых».
Провалы рынка в охране среды означают необходимость реа- лизации экологической политики государства, направленной на су- щественную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и про- ведение самого мудрого государственного управления не гаранти- рует от неэффективности экологических решений. Об этом свиде- тельствует мировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой. Среди приме- ров неэффективности государственной политики по отношению к окружающей среде можно выделить следующие:
— предоставление субсидий (пестициды, энергия, вода для орошения и пр.);
— налоговая система (стимулирование экологодестабилизи- рующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и пр.);
— контроль цен;
— экологодестабилизирующая внешнеторговая политика;
— непоследовательная реформа прав собственности;
— недостатки в управлении и мониторинге окружающей среды и т.д.
Типичным примером получения негативных экологических по- следствий от вмешательства государства являются субсидии. Наи- более субсидируемыми в мире являются энергетика, водоснабже- ние, сельское хозяйство и дорожный транспорт. Объем глобальных субсидий в этих четырех отраслях составляет 700—900 млрд. долл. в год. В странах ОЭСР к наиболее субсидируемым секторам отно- сятся сельское хозяйство (более 330 млрд. долл.) и дорожный транспорт (85—200 млрд. долл.). В развивающихся странах и стра-
328 нах с переходной экономикой наибольший объем субсидий направ- ляется на нужды энергетики — 150—200 млрд. долл., а также водо- снабжения — 42—47 млрд. долл.
Несмотря на недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика сейчас, и будет велика в дальнейшем. В частности, государство на основе прямого или косвенного регулирования должно добиваться сдвига рыночно оптимального уровня производства (без учета экстерналий) к обще-
ственно оптимальному уровню выпуска продукции, реализуя инте- ресы общества. Существенна роль государства в разработке эколо- гических приоритетов и экологической политики (см. вставку 15.2), в установлении различного рода нормативов, стандартов в охране окружающей среды, особенно для особо опасных для природы и здоровья человека веществ. Государству принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативных вариантов решения экологи- ческих проблем, структурной перестройке экономики в условиях рынка, о чем свидетельствует опыт развитых стран последних двух десятилетий (см. главу 5). Недооценка значения государственного макрорегулирования в условиях перехода к рынку или самого рынка может привести к негативным экологическим последствиям.
ВСТАВКА 15.2
Долгосрочные экологические приоритеты России отражены в Ука- зах Президента РФ, посвященных обеспечению устойчивого развития страны. Первым основополагающим документом в области формирова- ния новой эколого-экономической политики России стал Указ Президен- та Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государствен- ной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». В этом указе были утверждены
“
Основные положения государственной стратегии Российской Федера- ции по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого разви- тия”. Важным документом стала “Концепция перехода Российской Фе- дерации к устойчивому развитию”, утвержденная Указом Президента
Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440. Концепция направле- на на сбалансированное решение задач социально-экономического раз- вития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окру- жающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетво- рения жизненных потребностей населения. Для улучшения экологиче- ской ситуации существенное значение имеет и «Концепция националь- ной безопасности Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300).
Для решения средне- и краткосрочных задач экологической поли- тики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трем основным направлениям:
1) отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабаты- ваются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);
329 2) региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природо- охранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наибо- лее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, фе- деральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.);
3) целевой (или проблемный) подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатывают- ся соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и ком- плексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Приме- ром подобного подхода может быть федеральная целевая программа по защите окружающей среды и населения от диоксинов и диоксинопо- добных токсикантов. В рамках данного подхода разрабатываются и ме- роприятия по выполнению международных обязательств России по гло- бальным экологическим проблемам (например, федеральная програм- ма по предотвращению опасных изменений климата).
Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомя- нутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные пла- ны действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трех блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые федеральные целевые программы.
В России было утверждено три НПДООС:
•
план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994—1995 гг. В данный НПДООС было включено около 100 меро- приятий экологической направленности, в том числе 32 законопроекта,
47 федеральных целевых программ (подпрограмм) и 21 нормативный документ;
•
план действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1996—1997 гг. В этот документ включено 56 меро- приятий, в том числе 4 законопроекта, 41 федеральная целевая про- грамма, 6 нормативных актов;
•
национальный план действий по охране окружающей среды РФ на 1999—2001 гг. В данный документ включено 35 правовых и норма- тивных актов, подлежащих разработке; 21 федеральная целевая про- грамма.
1 ... 17 18 19 20 21 22 23 24 ... 37
Институциональная неэффективность наряду с провалами государственной политики и рынка также является существенной причиной экологической дестабилизации. Неопределенность прав собственности на природные ресурсы (в том числе частной), нечет- кое распределение прав собственности на них между центральной властью и регионами приводят к нерациональному использованию ресурсов, их чрезмерной эксплуатации.
Неэффективность рынка, государства и институтов существен- но искажает цены на природные ресурсы в сторону их занижения, что создает избыточный спрос, увеличивает эксплуатацию и ускоря- ет деградацию и исчерпание ресурсов. Рассмотрим необходимую коррекцию цены, спроса и предложения для адекватного отражения экономической ценности природных ресурсов. На рис. 15.1 показана
330 такая ситуация для определенного ресурса (это может быть вода, древесина, топливно-энергетические ресурсы и т.д.).
Рис. 15.1. Коррекция в цене «провалов рынка», неэффективно-
сти государственной политики и институциональной неэффек-
тивности
Обозначения: D — спрос, MPC — предельные частные издержки, S — субсидии, U
— издержки пользователя, E — экстернальные издержки.
На рис. 15.1 в условиях «чистого» рынка цена природного ре- сурса при величине спроса q будет равна p. Реальная цена природ- ного ресурса должна включать в себя — дополнительно к рыночной цене — издержки от неэффективности рынка, государства и инсти- тутов. На рис. 15.1 учет «провалов» государственной политики (на- пример, субсидий) приводит к сдвигу кривой предельных издержек
MPC влево к MPC
1
В свою очередь последняя кривая при учете из- держек пользователя путем устранения институциональной неэф- фективности (четкое определение прав собственности, лучшее на- логообложение природопользователей) сдвигается к кривой MPC
2
И, наконец, MPC
3
учитывает налог для коррекции «провалов» рынка, вызываемых отрицательными экстерналиями при эксплуатации данного природного ресурса.
Таким образом, в результате коррекции экономических искаже- ний произошел поэтапный сдвиг от кривой предельных частных из- держек MPC к кривой MPC
3
, которая отражает предельные социаль- ные издержки для всего общества (MSC). В результате достигнута q* q
S
MPC
MPC
1
MPC
2
MPC
3
D
U
E
Q
0 p
P*
P
331 новая равновесная цена p* при уменьшенном объеме производства q*, что отражает реальную ценность природного ресурса.
Проделанные итерации можно представить в виде простых уравнений (см. рис. 15.1). Устранение неэффективности государст- венной политики (субсидии):
MPC
1
= MPC — S.
Коррекция институциональной неэффективности (издержки пользователя):
MPC
2
= MPC
1
— U.
И коррекция «провалов» рынка (экстернальные издержки):
MPC
3
= MPC
2
— E.
В результате новая равновесная цена p* на рисунке 15.1, отра- жающая предельные социальные издержки MSC, будет равна: p* = MSC = MPC
3
= MPC + S + U + E .
Приведенный пример показывает важность разработки адекват- ной эколого-экономической политики для устранения многочислен- ных экономических искажений в экономике для охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Процессы поиска эффективных государственных и рыночных регуляторов в этой области, их оптимального сочетания начались в
60—70- е гг., когда экологические проблемы резко обострились.
Страны с рыночной экономикой реагировали на такое обострение созданием централизованных административных систем управле- ния охраной окружающей среды. Акцент делался на законодатель- ные ограничения вредных воздействий на окружающую среду, госу- дарственное нормирование и контроль, а также санкции. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип
«
загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось без- возмездное государственное субсидирование природоохранной дея- тельности. Экономическому регулированию, стимулированию охра- ны природы в этот период уделялось мало внимания.
В дальнейшем 80-е гг. ознаменовались попытками широкого ис- пользования экономических регуляторов для стимулирования при- родоохранной деятельности в рыночных экономиках. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов. В охране окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов. И поиск оп- тимальных эколого-экономических регуляторов продолжается.
Поэтому сейчас можно говорить только об основных принципах и подходах к созданию нового экономического механизма взаимоот-
332 ношения общества и природы. Готовой и хорошо функционирующей модели такого механизма в мире не существует.
У «государственного» и рыночного подхода есть свои достоин- ства и недостатки. Однако имеющийся мировой опыт показал не- эффективность «чистого» использования одного из подходов. По- видимому, будущее за разумным сочетанием, балансом государст- венного и рыночного подходов, смешанным подходом в зависимости от экологической ситуации, особенностей экономики и т.д.
Для нашей страны экологизация экономики, переход к устойчи- вому типу экономического развития осложняется общим экономиче- ским кризисом, сломом старой командно-административной системы и трудностями перехода к рыночной экономике. Это накладывает особые ограничения на проведение экономической политики в усло- виях переходной экономики, зарождающегося рынка.
Для реализации перечисленных выше направлений экологиза- ции экономики (см. гл. 7) необходимы соответствующие экономиче- ские и правовые механизмы. В условиях отсутствия сложившейся системы рыночной экономики в России имеющиеся экономико- правовые механизмы не позволяют эффективно охранять окру- жающую среду. Современные направления перестройки экономики и предлагаемые модели экономического механизма в условиях пе- рехода на рыночные отношения также недостаточно учитывают эко- логические аспекты ведения хозяйства. Особенно часто это прояв- ляется в упрощенной трактовке институциональных преобразований в обществе, в закреплении прав собственности, приватизации, ак- ционировании и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий такие формы экономических отношений могут стать убыточными для общества в целом без надежных природоохранных регуляторов.
Сказанное не означает, что надо замедлить продвижение к но- вым формам хозяйствования. Старая административно-командная система, монополия на природные ресурсы привели народное хо- зяйство на грань экологической катастрофы. Однако все новое должно быть взвешено на экологических весах, любые реформы в экономике должны начинаться с создания системы жесткой экологи- ческой защиты.
Переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для возможных вариантов развития. Если в прошлом «эколо- гическая цена» возможной экономической ошибки не имела непо- правимых последствий в условиях стабильности окружающей сре- ды, относительной слабости экономических воздействий вследствие неразвитости материально-технической базы, то теперь ситуация принципиально изменилась. Экономические воздействия сейчас со-