Влияние особенностей российского федерализма на конституции и уставы субъектов РФ
1. Особенности организации публичной власти в агломерациях, федеральных территориях, регионах традиционного проживания казачьего населения, коренных малочисленных народов
В истории российского государства есть конституционный опыт государственно - правовой практики создания сложносоставных субъектов путем слияния или объединения. Идея объединения субъектов РФ возникла в девяностые годы прошлого столетия. В федеративном устройстве Российской Федерации произошли изменения. Количество автономных округов уменьшилось с 10 до 4.
В результате слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа появились Пермский край. В состав Красноярского края вошли Таймырский и Эвенкийский автономные округа. Камчатский край возник путем объединения Камчатской области и Корякского автономного округа. Усть- Ордынский Бурятский автономный округ -в составе Иркутской области, Агинский Бурятский автономный округ и Читинская область -новы субъект Забайкальский край.
Такой опыт представляется наиболее эффективным и достаточно прогрессивным. В конституционно-правовой науке наблюдается необходимость концепции пространственного развития, а в государственно -правовой практике создания новых объединенных субъектов РФ.
Как полагаем, новое территориальное деление в конституционно -правовой науке будет способствовать в теории новым подходам, а в государственно-правовой практике новым приоритетам пространственного развития субъектов путем достижения результатов в социально- экономической сфере.
По мнению В. И. Матвеенко изменения в административно-территориальном устройстве страны были направлены на повышение эффективности управления и развития экономики регионов, а также на укрепление социальной инфраструктуры. Объединение регионов позволяло сократить дублирование функций местных властей и оптимизировать расходы бюджета.
Проблема организации институтов публичной власти гармонично вписалась в концепцию российской государственности. Понятие «публичная власть» активно обсуждается в рамках многих научных дискуссий учеными - правоведами, при этом выявляются различные научные подходы к его трактовке. Актуальность указанных научных дискуссий вызвана особенностями законодательного регулирования единства системы публичной власти на основе внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации.
Внесение в Конституцию Российской Федерации положений о единстве системы публичной власти кардинально изменяет и укрепляет государственное и муниципальное управление. Поправки способствуют повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявлению особенностей организации публичной власти в агломерациях, федеральных территориях, регионах традиционного проживания казачьего населения.
Система публичной власти в субъектах РФ формируется на основе исторических сложившихся традиций, особенностей территориального развития, особенностей уникального характера единства власти с учетом социально-экономических факторов. Ей присущи особенности структуры и организации, в том числе в агломерациях, федеральных территориях, регионах традиционного проживания казачьего населения. При этом закрепление единства системы публичной власти означает новый уровень эффективности их деятельности.
Понятие «публичная власть», в определенное в федеральной Конституции Российской Федерации, активно исследуется учеными - юристами, политологами, социологами.
Так, Ю. А. Тихомиров справедливо отмечал, что публичный характер связывается прежде всего с государственной властью Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник -Москва: БЕК.1995.-496с..
Публичная власть достаточно емкое, широкое, объемное понятие. Оно включает в себя широкий спектр различных отраслей права Тихомиров Ю. А. Как обеспечить эффективность закона.2019.. В конституционно-правовой науке появляются новые подходы к изучению проблематики публичной власти. В последнее время опубликованы научные труды А.В. Безрукова, Н.С. Бондаря, А.А. Клишаса, О.А. Кожевникова, В.В. Комаровой, Н.В. Ландерсон, В.А. Лебедева, В.А. Мещерягиной, А.И, Стахова, Т.Я. Хабриевой и других авторов.
Некоторые исследователи предлагают различные концептуальные подходы определения особенностей организации публичной власти. Идею основных направлений реформы организации публичной власти рассматривает Н.С. Бондарь Реформа организации публичной власти: основные направления реализации: монография/ Постников А.Е., Бондарь Н.С., Помазанский А.Е. и др.; отв. ред. А.Е. Постников, Л.В. Андриченко; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.-Москва: Норма: ИНФРА - М, 2022. С.32 -47/
Единство публичной власти трактуется как существенная особенность конституционной реформы -такую идею высказывают А. В. Безруков, О. А. Кожевников, В.А. -М, Мещерягина Безруков, А. В., Кожевников, О. А., Мещерягина, В.А. Конституционная реформа как основа построения устойчивой и эффективной системы публичного управления в России /А.В.Безруков, О.А.Кожевников, В.А. Мещерягина //Конституционное и муниципальное право.2021. № 9. С.28-32 . По их мнению, эффективность государственного управления зависит от закрепления на уровне федерального и регионального законодательства оптимального баланса в структуре и полномочиях органов государственной власти Безруков А. В., Кожевников О. А., Мещерягина В.А. Конституционная реформа как основа построения устойчивой и эффективной системы публичного управления в России /А.В.Безруков, О.А. Кожевников, В.А. Мещерягина//Конституционное и муниципальное право.2021. № 9..
Вместе с тем, проблема значительно шире. Эффективность баланса зависит не только от компетенции, но и многочисленных факторов. Как представляется, одним из важнейших факторов из них является ответственность органов публичной власти и должностных лиц. Значимым условием выступает также ведение активного диалога между населением и властью, способствующего участию населения в управлении делами государства и общества Малиненко Э.В. Влияние цифровизации управления на оптимизацию правовой системы ( на примере конституций и уставов субъектов РФ)/ Э.В.Малиненко//Вестник Поволжского института управления .2019.Т.19.№2.С.14-19.. Малиненко Э.В. Конституции и уставы как договоры населения и власти в субъектах Российской Федерации)/ Э.В. Малиненко////Право и государство: теория и практика.2018. № 5 (161). С.61-64
С.А. Авакьян, говоря о местном самоуправлении как форме публичной власти, отмечает относительность самостоятельности указанного института Авакьян, С.А. Местное самоуправление как форма публичной власти: конституционные ожидания и реальные конструкции/С.А. Авакьян //Юридический мир.2020. № 1.С.16.
А.А. Клишас, Т.Я. Хабриева абстрагируются от идеи относительной самостоятельности, отмечая, что именно на именно на единстве системы публичной власти строится функционирование государственного механизма, всех его частей и уровней Хабриева, Т.Я., Клишас, А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» /Т.Я. Хабриева , А.А. Клишас А.А// М., Норма, ИНФРА-М, 2020.С.22. Видя цель изменений в установлении более тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Хабриева, Т.Я., Клишас, А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» /Т.Я. Хабриева , А.А. Клишас А.А// М., Норма, ИНФРА-М, 2020.С.22. Для этого, по их мнению, введена новая обобщающая категория - «публичная власть», а также близкие к ней понятия «система публичной власти» и «единство системы публичной власти» Хабриева, Т.Я., Клишас, А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» /Т.Я.Хабриева , А.А.Клишас А.А// М.,Норма, ИНФРА-М, 2020..
В. А. Лебедев, рассматривая органы государственной власти субъектов РФ, характеризует их как элемент единой системы публичной власти современной России Лебедев, В. А. Органы государственной власти субъектов РФ как элемент единства системы публичной власти современной России/В.А.Лебедев//Конституционное и муниципальное право.2021. № 8. С.42 . "
Однако, несмотря на наличие научных трудов по этой проблематике, вопросы организации публичной власти в агломерациях, федеральных территориях и регионах традиционного проживания казачьего населения не рассматривались и не исследовались. Более того, не разработаны теоретические подходы с учетом принципов территориального развития субъекта, не выявлены особенности менталитета населения, этнические особенности коренных малочисленных народов.
В юридической литературе пока не установлено понятие «единая компетенция органов публичной власти» в условиях правового государства с учетом агломераций, федеральных территорий, регионов традиционно проживающего казачьего населения.
Законодательное решение проблемы состоит, на наш взгляд, в выработке концептуальных предпосылок, определяющих новые теоретические подходы.
В конституции и уставы субъектов РФ включены правовые нормы, регулирующие статус органов государственной власти в единой системе публичной власти. Например, ст.5 Устава Хабаровского края определяет перечень органов, входящих в единую систему публичной власти в Хабаровском крае Устав Хабаровского края (принят постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 19.05.2022 № 1331 Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края, Официальный интернет-портал правовой информации Приамурские ведомости. № 21, 01.06.2022 . К таковым относятся органы государственной власти Хабаровского края, иные государственные органы Хабаровского края, органы местного самоуправления муниципальных образований. Региональный законодатель определил их роль в целях взаимодействия наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на территории Хабаровского края. Органы государственной власти Хабаровского края, иные государственные органы Хабаровского края, органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края входят в единую систему публичной власти в Хабаровском крае и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на территории Хабаровского краяУстав Хабаровского края (принят постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 19.05.2022 № 1331 Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края Официальный интернет-портал правовой информации Приамурские ведомости. № 21, 01.06.2022 .
В 2020 году появилась идея создания федеральных территорий. На конституционном уровне она была закреплена в поправках к ст. 67 Конституции РФ. В п.1 ст.67 указанного акта определено создание федеральных территорий на основе федерального закона, регламентирующего статус.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ Ст. 4398, от 4.10.2022 № 5-ФКЗ, от 4.10.2022 №6-ФКЗ, от 4.10.2022 №7-ФКЗ, от 4.10.2022 №8-ФКЗ,) // Собрание законодательства Российской Федерации. 01.07.2020. № 31.
22 декабря 2020 года в России создана первая федеральная территория. Предпосылками создания стали реализация конституционных норм относительно культурного наследия, сохранения территориальной самобытности, внедрения различных социальных стандартов.
Законодательное закрепление статуса федеральной территории определено Федеральным законом «О федеральной территории «Сириус»Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ (ред. от 23.07.2023) «О федеральной территории «Сириус»// Собрание законодательства РФ. 28.12.2020. № 52 (Часть I). Ст. 8583 В современный период на территории государства - это единственная федеральная территория. Ее деятельность определена УставомУстав федеральной территории «Сириус» утвержден решением Совета федеральной территории «Сириус» 19.11.2021 № 1-3/16 . Порядок принятия Устава федеральной территории отличается от принятия исследуемых актов. Устав федеральной территории «Сириус» утвержден решением Совета федеральной территории «Сириус» 19 ноября 2021 г. № 1-3/16 и согласован с Правительством Российской Федерации. Его правовую основу составляет различный перечень вопросов, в том числе организации и функционирования федеральной территории, организации деятельности органов публичной власти, порядок их формирования, взаимодействия, правовую и материальную основу их деятельности, формы прямого волеизъявления населения и его участия в осуществлении публичной властиУстав федеральной территории «Сириус» утвержден решением Совета федеральной территории «Сириус» 19.11.2021 № 1-3/16.
Согласно п.1 ч.1 ст.1 Федеральная территория «Сириус» - публично-правовое образование, имеющее общегосударственное стратегическое значение и созданное в целях:
1) обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории. Органы публичной власти указанной территории проводят большую работу по развитию данного направления.