51
-охрана окружающей среды на территориях муниципальных образова-
ний;
-реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
-обслуживание и погашение муниципального долга;
-целевое дотирование населения;
-содержание муниципальных архивов;
-проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр проведения реформ переносится на нижние уровни бюджетной системы РФ. Необходимо отметить, что несмотря на ряд новых законодательных документов, упрочение финансового потенциала муниципальных образований пока не происходит. Успешное решение поставленных проблем усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики РФ.
2.5. ИСПОЛНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
В мировой практике известны две модели исполнения бюджета - банковская и казначейская. При банковской модели государство доверяет банкам осуществление техники исполнения своего бюджета, оставляя за собой только функцию последующего контроля за деятельностью банка. Казначейская модель характеризуется тем, что государство создает свой аппарат, собственный инструмент, который контролирует деньги в повседневном режиме, активно управляет средствами, конкретными кассовыми ресурсами и исполняет функции по выполнению текущего и предварительного контроля за совершением операций в рамках исполнения бюджета.
Исполнение бюджета и контроль за расходованием государственных средств в Российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями, а после 1917 года - созданными на их основе при- ходно-расходными кассами Наркомфина.
С середины 20-х годов функции казначейства были, в основном, переданы Госбанку СССР, который до 1991 года обеспечивал достаточно полный учет средств федерального бюджета.
52
Развитие рыночных процессов в российской экономике сопровождалось, с одной стороны, разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием разрозненной массы коммерческих банков - с другой.
Центральный банк Российской Федерации сосредоточил усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения, ослабил банковский учет бюджетных средств. Коммерческие банки не только устранились от контроля за использованием государственных средств, но и были заинтересованы в отсутствии такого контроля. Все это привело к трудностям в функционировании банковской системы по кассовому исполнению федерального бюджета.
С другой стороны, реализация принципа самостоятельности бюджетов всех уровней привела к невозможности исполнения федерального бюджета местными финансовыми органами, задачей которых стало прежде всего исполнение бюджетов национально-государственных и административнотерриториальных образований. В таких условиях прекратил осуществляться обязательный контроль за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета.
Изменения в банковской и бюджетной системах Российской Федерации сделали очевидным необходимость восстановления системы органов федерального казначейства, занимающихся исполнением федерального бюджета, осуществлением контроля за расходованием его средств.
Действовавшая до образования казначейства банковская система исполнения бюджета имела ряд существенных недостатков:
-финансирование расходов производилось путем “открытия кредитов” без учета реально поступивших доходов и носило эмиссионный характер;
-использовалась практика автоматического и бесконтрольного кредитования Центральным банком РФ бюджетного дефицита;
-система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объеме поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам и своевременности финансирования.
Создание системы органов федерального казначейства и их участие в бюджетном процессе позволяет достичь:
1) обеспечения большей сбалансированности бюджета по доходам и расходам в процессе его исполнения;
2) повышения оперативности контроля за процессом перечисления и использования бюджетных средств;
3) предоставления федеральным органам власти и управления оперативной и достоверной информации об исполнении бюджета;
53
4)освобождения отраслевых министерств и ведомств от несвойственных им функций, с наделением их возможностью оперативного получения информации о федеральной бюджетной обеспеченности подведомственных им единиц, что реально будет обеспечивать проведение ими единой политики развития отрасли;
5)создания адекватной информационной основы для принятия отраслевыми департаментами Министерства финансов РФ взвешенных решений о финансировании курируемых отраслей;
6)создания для бюджетных единиц необходимых предпосылок для планомерной передачи гарантированного финансирования всех бюджетных единиц органам казначейства.
Организационные основы деятельности органов федерального казначейства закреплены в ряде нормативных документов.
В Российской Федерации система органов федерального казначейства образована Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 “О федеральном казначействе”, определившим задачи их деятельности, основной из которых является организация и осуществление исполнения федерального бюджета. Данным Указом органам федерального казначейства предоставлены значительные прав по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Особенностью данного Указа является то, что он имеет силу закона как принятый в 1992 году в обеспечение экономической реформы.
Совет Министров - Правительство Российской Федерации утвердило постановлением от 27 августа 1993 года № 864 “Положение о федеральном казначействе”, которое, конкретизируя Указ Президента РФ определяет правовой статус казначейских органов, их функции, права, обязанности.
Отметим, что руководящий орган казначейской системы - Главное управление федерального казначейства, является структурным подразделением центрального аппарата министерства финансов.
Единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве
иСанкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам, районам в городах.
Закрепление за органами федерального казначейства ряда конкретных полномочий осуществляется федеральными законами о федеральном
54
бюджете на соответствующий год. Постановлениями Правительства Российской Федерации к настоящему времени приняты документы:
-регламентирующие механизм погашения задолженности по платежам
вфедеральный бюджет;
-распределение регулирующих доходов между бюджетами различных уровней;
-регламентирующие порядок финансирования расходов федерального бюджета через счета казначейства;
-регламентирующие целевое использование выделенных из федерального бюджета средств;
-регламентирующие учет бюджетных доходов и средств, предоставленных из федерального бюджета на возвратной основе.
Специального закона, регулирующего деятельность органов федерального казначейства, в настоящее время нет.
Следующим документом стал Указ Президента РФ от 12 мая 1997 года № 477 “О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета”, в котором правительству поручается ускорить процесс перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов, как правило, в Центральном банке Российской Федерации, либо в уполномоченных банках. Выбором уполномоченных банков должна заниматься комиссия, созданная из представителей правительства и ряда министров.
В целях реализации вышеназванного Указа было принято Постановление № 1082 от 28 августа 1997 года “О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета”. В соответствии с этим Постановлением Министерство финансов Российской Федерации совместно с другими органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации должны осуществить централизацию доходов и средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства. При этом счета федерального казначейства открываются в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, либо уполномоченных коммерческих банках, прошедших условия конкурсного отбора.
Таким образом, происходит аккумулирование всех средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, которые и должны осуществлять кассовое исполнение федерального бюджета. Это способствует укреплению контроля за использованием средств федерального бюджета и финансовой дисциплиной.
Казначейство на настоящем этапе своего развития, в соответствии с нормативными документами, регламентирующими его деятельность, участвует в бюджетном процессе на этапах исполнения бюджета и состав-
55
ления отчетов об исполнении бюджетов. Следовательно, две из трех функций в бюджетном процессе, отнесенные к компетенции исполнительной власти, реализуются именно казначейством.
Для учета доходов федерального бюджета органам федерального казначейства в отделениях Центрального банка, либо в уполномоченных банках открываются банковские счета:
№ 40101 - “Налоги, распределяемые органами федерального казначейства”;
№40102 - “Доходы федерального бюджета”;
№40103 - “Доходы федерального бюджета, предназначенные для
финансирования расходов”.
Зачисление доходов на счета органов федерального казначейства осуществляется ежедневно в соответствии с кодами Бюджетной классификации по видам налогов и платежей. Регулирующие налоги учитываются отдельно, так как требуют распределения между бюджетами различных уровней.
Распределение регулирующих налогов между бюджетами различных уровней производится органами федерального казначейства в соответствии с нормативами отчислений, установленными налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, льготами, предоставленными налогоплательщикам по решениям законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Нормативы отчислений от регулирующих налогов по уровням бюджетов и сведения о предоставленных налогоплательщикам льготах органы федерального казначейства получают от соответствующих законодательных (представительных) и исполнительных органов власти.
Финансовые органы сообщают органам федерального казначейства реквизиты счетов по доходам бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов нижестоящих уровней, на которые должно производиться зачисление причитающейся им части регулирующих налогов.
Регулирующие налоги, поступающие от налогоплательщика, на основании платежного поручения по каждому виду налога зачисляются в полной сумме на лицевой счет балансового счета № 40101 “Налоги, распределяемые органами федерального казначейства”. Ежедневно органы федерального казначейства получают в банках выписку по этому лицевому счету с приложением одного экземпляра каждого платежного поручения на зачисление средств.
На основании выписок по лицевому счету балансового счета № 40101 с приложенными экземплярами платежных документов органы фе-