Материал: 565

Оговорка в диспозиции «за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность», по мнению авторского коллектива, говорит не о системном, а о процессуальном разграничении – в тех случаях, когда противоправное распространение сведений подпадает под действие уголовного законодательства, невозможно привлечение к административной ответственности по данной статье КоАП РФ.

Таких случаев авторский коллектив выделяет семь:

1)статья 147 (разглашение без согласия автора или заявителя сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации о них);

2)статья 155 (разглашение тайны усыновления (удочерения) вопреки воле усыновителя, совершенное лицом, обязанным хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну, либо иным лицом из корыстных или иных побуждений);

3)часть 2 статьи 183 (незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую тайну, налоговую тайну или банковскую тайну, без согласия их владельца лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе);

4)статья 283 (разглашение сведений, составляющих государственную тайну, лицом, которому она была доверена или стала известна по службе, работе, учебе или в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, если эти сведения стали достоянием других лиц);

5)статья 310 (разглашение данных предварительного расследования лицом, предупрежденным в установленном законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено без согласия следователя или лицом, производящим дознание;

6)статья 311 (разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, судебного пристава, судебного исполнителя, потерпевшего, свидетеля, других участников уголовного процесса, а равно в отношении их близких, если это деяние совершено лицом, которому эти сведения были доверены или стали известны в связи с его служебной деятельностью);

7)статья 320 (разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа, а также его близких, если это деяние совершено в целях воспрепятствования его служебной деятельности).

В настоящее время остается дискуссионным вопрос о том, возможно ли в случае прекращения уголовного преследования в отношении лица по одной или нескольким из перечисленных статей УК РФ привлечение его за то же деяние по статье 13.14 КоАП РФ.

86

Следует также обратить внимание на тот факт, что субъект данного административного правонарушения специальный – лицо, получившее доступ к этой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей.

Помимо указанного, имеется еще одно ограничение – действия рассматриваемой нормы не распространяются на случаи, когда речь идет о недобросовестной конкуренции. Говоря иначе, если действия лица, заключающиеся в разглашении информации, квалифицированы как недобросовестная конкуренция, то данное лицо должно быть привлечено к ответственности за недобросовестную конкуренцию.

Казалось бы, налицо универсальная административно-правовая санкция, которая является действенным препятствием на пути противоправного распространения конфиденциальной информации.

Однако, во-первых, во многих случаях следует серьезно потрудиться, чтобы обосновать, что перед нами именно служебная информация ограниченного распространения, то есть, например, сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с регистрацией акта гражданского состояния, сведения, относящиеся к процедуре медиации, или что-то иное. Во многих случаях, к сожалению (и авторский коллектив настоящего исследования надеется, что он это убедительно доказал), весьма затруднительно квалифицировать принадлежность определенной информации к категории конфиденциальной. Не менее сложно при отсутствии единой легальной дефиниции квалифицировать то или иное деяние именно как разглашение.

Теперь поднимем один из самых существенных, если не основной для рассматриваемой статьи вопрос: а ради чего применяются юридические санкции? Величина наказания в статье 13.14 КоАП РФ настолько мизерна, что всякая доктринальная суета по этому поводу выглядит неосновательной – гражданин или должностное лицо, например, за сведения об абонентах или оказываемых им услугах связи (статья 53 Федерального закона «О связи»1) подлежат: первый – штрафу в размере от 500 до 1000 рублей, второй – от 4000 до 5000 рублей.

Данный подход законодателя говорит о том, что он слабо заинтересован в реальной защите конфиденциальной информации от противоправного распространения, если все ее многочисленные разновидности защищаются безо всякой дифференциации слабой штрафной санкцией.

Теперь обратимся к процессуальной составляющей данной проблемы. Начать административное преследование за рассматриваемое правонарушение, как следует из норм главы 28 КоАП РФ, вправе два вида субъектов – прокурор и должностные лица органов внутренних дел (полиции).

1 О связи : федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».

87

Разница в процессуальном оформлении между указанными субъектами незначительна – прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении выносит постановление, которое должно содержать полный перечень информации, характерной для протокола об административном правонарушении. Соответственно, должностное лицо полиции составляет протокол об административном правонарушении.

КоАП РФ, в отличие от УПК РФ, не содержит дефиниции «прокурор» (в п. 31 статьи 4 УПК РФ под прокурором понимается Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре), поэтому следует ориентироваться на нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1.

Анализ данного акта показал, что легальная дефиниция «прокурор» в нем также отсутствует, а из контекста норм следует, что прокурор – это должностное лицо, которое возглавляет соответствующий орган прокуратуры.

Основываясь на вышеизложенном, считаем, что по аналогии с УПК РФ в текст КоАП РФ следует внести определение категории «прокурор».

С должностными лицами органов внутренних дел (полиции) дело обстоит еще сложнее в силу системной неопределенности данного понятия. Кто же на самом деле перед нами – должностное лицо органа внутренних дел или должностное лицо полиции как составной части органа внутренних дел?

В силу многочисленности различных должностей в органах внутренних дел более подробно лиц, наделенных административноюрисдикционными полномочиями в органах внутренних дел, на уровне федерального закона определить невозможно, поэтому в настоящее время это определяется Приказом МВД России от 05.05.2012 № 403 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию»2.

Такое количество должностных лиц разного уровня, в том числе разного уровня образования, крайне затруднительно, если вообще возможно обучить выявлению фактов, образующих объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 13.14 КоАП РФ. И в этом, по мнению авторского коллектива, отсутствует необхо-

1О прокуратуре Российской Федерации : федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // СПС «Консультант Плюс».

2О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию : приказ МВД России от 05.05.2012 № 403 (в ред. приказов МВД России от 24.06.2013 № 458, от 19.05.2014 № 426, от 12.01.2015 № 1, от 20.07.2015 № 781, от 12.10.2015 № 969, от 10.02.2016 № 66, от 08.08.2016 № 459, от 07.11.2016 № 698) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 36.

88

димость. В силу специфичности данного состава достаточно представителей двух подразделений, которые правомочны на составление протоколов

– это должностные лица подразделений по исполнению административного законодательства и должностные лица подразделений дознания. Для них возможна разработка программ специальных дисциплин в рамках повышения квалификации, методик выявления правонарушений в данной сфере и методик закрепления доказательственной базы.

Перейдем к рассмотрению положений статьи 13.11 КоАП РФ, которая по охвату охраняемых общественных отношений является частным случаем статьи 13.14. Данная норма изложена в кодексе следующим образом: «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) – влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц – от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».

Обратим внимание на тот факт, что под действие данной нормы подпадают практически все комплексы действий, осуществляемые органами внутренних дел по отношению к персональным данным.

С точки зрения сущности отношений описанные правонарушения являются неравнозначными по вероятным вредным последствиям их совершения. В частности, нарушение порядка сбора в большинстве случаев влечет за собой накопление персональных данных в объеме и детализации больших, чем те, на которые первоначально имелось разрешение. Если не произошло утечки этой информации, то вредные последствия от такого деяния весьма гипотетичны.

Напротив, когда произошло распространение информации в объеме большем, чем допустимо, вредные последствия наступают сразу. Однако, как видно из статьи, санкции за оба деяния одинаковы и совершенно не могут восприниматься в качестве отражения их потенциальной опасности.

Поэтому авторский коллектив полагает, что необходима дифференциация деяний по степени вредных последствий, наиболее опасным из которых является противоправное распространение. В связи с тем, что нормы статей 13.14 и 13.11 соотносятся между собой как общее и особенное, то есть по отношению к первой вторая является нормой специальной, то целесообразно именно в ее рамках сформулировать состав противоправного распространения (нынешнего разглашения) персональных данных. Отсюда следует, что данную норму целесообразно представить в следующем виде:

«Статья 13.11. Нарушение установленного законом оборота информации о гражданах (персональных данных)

89

1.Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения или использования информации о гражданах (персональных данных) –

влечет …

2.Противоправное распространение, в том числе разглашение информации о гражданах (персональных данных), –

влечет …»

Следующей нормой Особенной части КоАП РФ, которую авторский коллектив хотел бы подвергнуть анализу, является ч. 1 статьи 13.28, которая сформулирована следующим образом:

«Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащей сведения, относящиеся к информации ограниченного доступа, – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей».

Данная статья является относительно новой – она введена Федеральным законом от 31.05.2010 № 108-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»1.

Комментаторы данного правоположения в основном склоняются к тому, что оно направлено на защиту порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, установленного Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»2.

Действительно, если обратиться к тексту Федерального закона от 14.05.2010 № 108-ФЗ, то можно увидеть его общую направленность на защиту отношений, связанных с расширением уровня освещенности деятельности органов публичной власти. Здесь и изменение норм ст. 5.39 «Отказ в предоставлении информации», и дополнение кодекса ст. 13.27 «Нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет».

В совокупности в первом приближении получается, что рассматриваемая норма направлена не на защиту отношений по ограничению к доступу к информации конфиденциального характера, а наоборот, на предотвращение излишнего ограничения в доступе к сведениям. Об этом свидетельствует и единственный субъект в составе правонарушения – должностное лицо.

1О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федеральный закон от 31.05.2010 № 108-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».

2См., напр. : комментарий к КоАП РФ / под общ. ред. Н. Г. Салищевой. – М., 2011. – № 330 и др.

90