Материал: 583

избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно-признанных государственных границ». Это определение носит описательный характер и не является правовым термином. В нем содержатся два основных элемента, составляющих понятие перемещения лиц внутри страны: принудительное перемещение и неперемещение за пределы государственных границ. В связи с чем в некоторых странах были приняты законы, обеспечивающие создание национального статуса для лиц, перемещаемых внутри страны, или отдельных групп данной категории субъектов (например, перемещенных в результате определенного конфликта). Например, подобный статус существует в результате принятых законов в Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Колумбии, Хорватии, Грузии и Российской Федерации. Хотя международное право и не требует этого, обычно предусматривается регистрация лиц, имеющих право на его получение, им предоставляется социальная, экономическая и правовая помощь в обеспечении прав, поставленных под угрозу в результате перемещения, а также поддержка в вынесении долгосрочных решений. Подобный статус не лишает лиц, перемещаемых внутри стран, их прав в соответствии с законодательством о правах человека и гуманитарным правом1.

При этом указанных лиц не следует путать с такой категорией, как «перемещенные лица». Изначально этот термин использовался для обозначения лиц, насильственно перемещенных с оккупированных территорий в период Второй мировой войны, и подразумевает лиц, которые в результате действий властей нацистских режимов были высланы из страны своего гражданства или прежнего обычного места жительства или были вынуждены покинуть их, как, например, лица, которые были принуждены к принудительному труду или которые были высланы по расовым, религиозным или политическим соображениям.

По некоторым оценкам в настоящее время в мире насчитывается около 30 млн. лиц, перемещенных внутри страны, или внутренне перемещенных лиц, 6 млн. из которых Управлением Верховного Комиссара по делам беженцев ООН оказывается гуманитарная помощь и содействие. При этом исходя из анализа указанного понятия в международном праве, можно говорить о его сходстве и взаимосвязи с понятием вынужденного переселенца, нашедшим свое отражение в законодательстве Российской Федерации.

В целом за время своего существования Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН оказало помощь нескольким десяткам миллионов беженцев, за что было дважды удостоено Нобелевской Премии мира. Многие региональные организации, которые содействуют защите беженцев, работают в тесном взаимодействии с данной организацией. Как правило, в таком сотрудничестве реализуется концепция «всеобъемлющего подхода», предусматривающая принятие государствами согласованных мер в целях оказания помощи беженцам. К таким мерам можно отнести предоставление временного убежи-

1 Абзалова Л.Ф. Международно-правовое регулирование миграционных процессов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. С. 4.

11

ща, добровольную репатриацию под контролем Управления в страну происхождения, а также содействие в реинтеграции и, возможно, местной интеграции или переселении беженцев, отказывающихся возвратиться на родину. Вместе с тем основную ответственность по обеспечению защиты беженцев несут государства, их принимающие1.

Отдельного внимания в рамках международной защиты беженцев и вынужденных переселенцев заслуживает международное сотрудничество Управления Верховного Комиссара по делам беженцев ООН с Российской Федерацией, что, безусловно, имеет существенное значение для формирования правовых и организационных основ формирования статуса беженца и вынужденного переселенца на национальном уровне.

В этой связи плодотворное сотрудничество Российской Федерации в указанном направлении ведется на основе Соглашения, подписанного в 1992 г. между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. В соответствии с договоренностями, достигнутыми в рамках указанного Соглашения, на территории Российской Федерации было открыто Представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, которое осуществляет консультации и сотрудничество с российским Правительством при подготовке правовых документов в интересах беженцев. Для реализации финансируемых Управлением проектов заключаются соглашения, подписываемые с Правительством России. Правительство России обеспечивает беспрепятственный доступ сотрудников данной организации к беженцам и в места, где осуществляются проекты Управления, с тем, чтобы его сотрудники могли проконтролировать все этапы реализации этих проектов2. Совместно с заключением международного соглашения с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев Российская Федерация установила договорные отношения с Международной организацией по миграции, которая поддерживает сотрудничество с УВКБ в деле оказания помощи беженцам.

В настоящее время основополагающим документом, определяющим правовой статус беженцев и других категорий вынужденных мигрантов, является Конвенция о статусе беженцев 1951 года, являющаяся правовым фундаментом глобальной системы международной защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия «беженец», не привязанное к определенным национальным группам, нашедшее отражение в наиболее общем виде в системе российского законодательства, регулирующее данный спектр общественных отношений. Согласно статье 1 Конвенции «беженец» – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой

1Масловский В.И. Определение понятия «беженец» в международном праве // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. № 4. С. 29.

2Зинченко Н.Н. Международно-правовое регулирование сотрудничества государств в оказа-

нии помощи беженцам // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 32.

12

страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»1.

Вданном контексте можно выделить ряд признаков, нашедших свое отражение в указанном понятии2:

– лицо находится вне пределов своей страны;

– оно не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;

– лицо обоснованно опасается за свою жизнь, свободу и безопасность;

– оно может преследоваться по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;

– такое лицо не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.

Вместе с тем указанная Конвенция, несмотря на свой прогрессивный характер, содержала ряд ограничений, не позволявших охватить всех лиц, нуждающихся в международной защите. Это положение, ограничивавшее сферу применения Конвенции лицами, которые стали беженцами до 1 января 1951 г. Также государства-участники Конвенции имели право на «географическую» оговорку в отношении ее применения. Также положения Конвенции не распространялись на лиц, которые «в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений», Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. В связи с чем для снятия временного и географического ограничений применения Конвенции государства в 1967 г. подписали текст Протокола, касающегося статуса беженцев. Он отменил ограничения действия Конвенции во времени и пространстве3. В настоящее время Конвенция и Протокол представляют собой универсальные международные соглашения. Участниками Конвенции являются 144 государства, а Протокола – 145.

Вфеврале 1993 года участие в данных международных договорах приняла и Российская Федерация4.

Внастоящее время права и обязанности беженцев, относящиеся к режиму их проживания в стране убежища, устанавливаются в соответствии с нормами международного обычного и конвенционного права. Основные положения этих прав и обязанностей сформулированы в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе 1967 г. Эти положения определяются как «минимальные стандартные нормы» правового статуса беженцев, который должен соответствовать в общих чертах правовому положению, которым пользуются про-

1Конвенция о статусе беженцев // Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая): сборник документов. Вып. 1. - М., 2004. С. 163.

2Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. - М., 1997.

3Протокол, касающийся статуса беженцев, от 31 января 1967 г. // Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая): сборник документов. Вып. 1. -

М., 2004. С. 188.

4Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: монография. - М.: Проспект, 2013. С. 41.

13

живающие в данной стране иностранцы. Так, ст. 7 Конвенции 1951 г. предписывает государствам-участникам Конвенции предоставить беженцам правовое положение, которым «вообще пользуются иностранцы», кроме тех случаев, когда беженцам предоставляется более благоприятное правовое положение. Государства вправе самостоятельно или на основе взаимности расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе специальных договоров и соглашений, заключаемых между государством, которое покинул беженец, и государством его нового местожительства, т.е. на основе договорной взаимности, либо в соответствии с внутренним законодательством государства нового местожительства беженца, т.е. на основе законодательной взаимности.

Необходимо отметить, что в настоящее время указанная конвенция, устанавливает четыре правовых режима обращения с беженцами: национальный режим, т.е. режим, предоставляемый гражданам соответствующего государства; режим, предоставляемый гражданам страны обычного места проживания беженца; наиболее благоприятный режим, т.е. наиболее благоприятный режим, предоставляемый гражданам иностранного государства; возможно более благоприятный режим и, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Вместе с тем при определении содержания правового статуса беженца необходимо учитывать, кто именно признал лицо беженцем: Управление Верховного комиссара ООН, государство, являющееся участником упомянутой выше Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев, или государство, не являющееся участником этой Конвенции и не имеющее отношения к УВКБ ООН. Действие Устава УВКБ ООН распространяется на более широкое количество лиц, чем Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г., поскольку исключается географический и временной фактор при определении беженцев1. Тем не менее статус конвенционного (признанного) беженца представляется более широким, поскольку в этом случае лицо получает ряд социальных и экономических прав.

При этом в Конвенции 1951 года нашли свое отражение следующие фундаментальные положения относительно статуса беженцев, где установлено, что личный статус беженца определяется законами страны его домицилия или, если у него такого не имеется, законами страны его проживания. При этом подчеркивается, что ранее приобретенные беженцем права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, будут соблюдаться государством-участником Конвенции. Государство берет на себя обязательство предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории и выдавать действительные удостоверения личности беженцам, находящимся на его территории и не обладающим действительными проездными докумен-

1 Плюгина И.В. Теоретические основы правового статуса мигрантов // Журнал российского права. 2009. № 3. С. 32.

14

тами. На случай незаконного въезда или пребывания на территории государства беженцев, прибывших из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, в Конвенцию включено положение, освобождающее беженцев от наказания за незаконный въезд или пребывание. Это право обусловлено обязанностью беженцев без промедления явиться к властям и предъявить удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания. Конвенция устанавливает обязательство не высылать беженцев, законно проживающих на территории государства, иначе как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. При этом такая высылка должна производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. Особо оговаривается необходимость предоставления таким беженцам достаточного срока для получения законного права на въезд в другую страну. Конвенция запрещает высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Обязанности беженцев нашли свое отражение в статье 2 Конвенции. В ней, в частности, говорится, что беженцы должны подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка страны, в которой они находятся1.

Целью действия Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года о статусе беженцев является установление основных прав данной категории лиц и стандартов обращения с ними. Беженец может быть апатридом и поэтому не имеет юридической возможности получить льготы, предоставляемые гражданам страны своего происхождения. В других случаях, даже если гражданство сохранено, статус беженца как статус лица, лишенного защиты, может сделать получение таких льгот практически невозможным. Поэтому Конвенция предусматривает в качестве минимальных стандартов предоставления такого же правового режима, каким в целом пользуются иностранные граждане. Обращение с беженцами во многом должно быть таким же, как и при обращении со своими гражданами по самому широкому кругу возможностей, включая свободу совести, защиту авторских прав, права на обращение в суд, на получение бесплатной юридической помощи, право на пользование системой льгот, на получение начального образования, государственной помощи, социального обеспечения и другое. Основные договоры, регулирующие статус беженцев и порядок обращения с ними получили широкое, если не всеобщее, признание, хотя на практике они распространяются не на все категории беженцев и во многих случаях представляют лишь самые основные гарантии. Тем не менее Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокол 1967 года, касающиеся статуса беженцев, имеют важнейшее значение, поскольку предоставляют лицам, признанным беженцами в соответствии с требованиями названных документов, широкие права и более широкие льготы, чем это может быть преду-

1 Конвенция о статусе беженце // Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая): сборник документов. Вып. 1. - М., 2004. С. 168.

15