Материал: 583

смотрено в нормах международных договоров1. Данные документы служат отправной точкой при установлении стандартов надлежащего обращения с беженцами, закрепляя фундаментальные принципы их защиты.

В дальнейшем в ряде региональных международных правовых документов, например, Конвенции Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 года и Картахенской декларации 1984 года, указанное понятие рассматривается более широко, включая в причины поиска убежища и иные факторы, события, серьезно расстроившие общественный порядок. К такому же расширительному пониманию понятия «беженец» призывала в 1986 году Комиссия по международным гуманитарным вопросам, которая в докладе по проблемам беженцев предложила следующее понимание данного термина: «беженец – жертва нарушения правопорядка, каковы бы ни были причины такого нарушения, или различного рода бедствий»2. В частности африканская Конвенция, учитывая региональные особенности проблем беженцев, с учетом определений Конвенции 1951 года определяет беженца как «любое лицо, которое вынуждено покинуть страну своего происхождения в результате внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или на всей территории его страны происхождения или гражданства». В рамках продолжающейся реформы африканской региональной системы безопасности (Организация африканского единства в 2001 г. была заменена Африканским союзом) поставлена задача адаптировать Конвенцию о беженцах 1969 г. к изменившейся ситуации в данной сфере. В частности, требуется четкое разграничение между вооруженными элементами и беженцами из числа мирного населения3.

Из всего многообразия региональных нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере, имеющих существенное значение для формирования правовой базы российского государства, определяющей правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, существенное значение имеет принятое в рамках СНГ 24 сентября 1993 года в Москве главами государств-участников (кроме Украины и Молдовы) Соглашение «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам». Оно стало долгожданной реакцией стран СНГ на сотрясающую их проблему вынужденной миграции и олицетворяет собой попытку ее международноправового регулирования с учетом региональных особенностей. Эта идея отражена в преамбуле Соглашения, в которой также выражена приверженность сторон

1Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / А.С. Прудников и др.; под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина; Московский университет МВД России, Фонд содействия правоохран. органам «Закон и право» - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. С. 299.

2Костыря Е.А. Экология и миграция: проблемы правового регулирования // Экологическое право. 2006. № 2. С. 26.

3Международное право. Особенная часть: учебник для вузов / отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. - М.: Статут, 2010. С. 65.

16

общепризнанным принципам международного права, их обязательствам по международным соглашениям, направленным на защиту прав человека1.

Указанное Соглашение содержит определение понятия «беженец», в основном совпадающее с определением, нашедшим свое отражение в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Определение только конкретизирует обстоятельства, вынудившие беженцев покинуть место своего постоянного жительства, – «вооруженные и межнациональные конфликты». Вместе с тем данное Соглашение дало рождение новой международно-правовой категории вынужденных мигрантов – «вынужденный переселенец». В соответствии со ст. 2 Соглашения 1993 г. «вынужденным переселенцем признается лицо, которое, являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования

виных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами». При этом в указанном соглашении нашли свое отражение вопросы относительно обязательств государств-участников, создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, содействие Консультативного совета по труду, миграции и социальной защите населения государствучастников СНГ, права и обязанности беженцев и т.д. Необходимо отметить, что данное Соглашение носит декларативный характер, так как в нем не предусмотрены ни механизм контроля над исполнением положений соглашения, ни меры ответственности государств-участников Соглашения. Все это, по сути, превращает данный документ в очередное заявление о намерениях, а не в эффективный документ о сотрудничестве2.

Во исполнение ст. 8 Соглашения 1993 г. семь государств-участников СНГ 10 февраля 1995 г. приняли решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам3. В соответствии с Положением о Фонде его основными задачами являются: аккумулирование финансовых и материальных средств для оказания помощи вышеуказанным категориям населения; распределение средств между государствами-участ- никами Соглашения, принимающими беженцев и вынужденных переселенцев,

вцелях организации их переселения и обустройства; содействие государственным органам и общественным организациям в защите гражданских, экономических и социальных прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также

1 Иранпур З.Ф. Проблема защиты прав беженцев: исторические истоки и современность // Миграционное право. 2011. № 1. С. 19.

2Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: монография. - М.: Проспект, 2013. С. 53.

3Соглашение «О создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам»: решение Совета глав государств СНГ от 10 февраля 1995 г. // СПС «КонсультантПлюс». 2014.

17

пропаганда идей милосердия, справедливости, привлечения внимания общественности к проблемам данных категорий лиц. Фонд является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, счета в учреждениях банков, может от своего имени заключать договоры, приобретать имущественные и неимущественные права, выступать истцом и ответчиком в суде. Фонд является гуманитарной, некоммерческой организацией и в своей деятельности не преследует политических целей. Местонахождение Фонда – Москва. Средства Фонда формируются за счет взносов и иных имущественных и денежных вкладов участников Соглашения. Кроме того, государства-участники Соглашения, с территории которых прибывают беженцы и вынужденные переселенцы, должны передавать Фонду в обязательном порядке средства по единым финансовым нормам участников Соглашения1. Однако полноценное функционирование данного Фонда на практике так и не было реализовано. Основной причиной этого, прежде всего, является неурегулированность региональных этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве, что создает серьезные препятствия для добровольного возвращения беженцев, а также то, что многие страны СНГ предпочитают двустороннее сотрудничество, нежели сотрудничество на многосторонней основе2.

Помимо указанных нормативных документов, принятых на уровне СНГ, имеющих существенное значение для определения правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, был разработан ряд других документов в рассматриваемой сфере. Среди них Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов от 24 сентября 1993 г., Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 г., Меморандум о сотрудничестве в области миграции от 8 июля 1994 г., Устав СНГ от 22 января 1993 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и другие.

Немаловажное значение в системе регионального правового подхода к определению правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в рамках международного сотрудничества играют нормативно-правовые акты, принимаемые странами Европейского союза. В данном контексте существенное значение для миграционной практики Европейского союза имеют Шенгенские договоренности, которые состоят из Соглашения 1985 г. о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 г. о применении Соглашения, вступившей в силу 25 марта 1995 г., и протоколов о присоединении. Помимо основных 22 стран-партнеров по ЕС, применяющих эти документы, к настоящему моменту в них участвуют Швейцария, Лихтенштейн, Норвегия и Исландия. На основе Соглашений был принят Визовый кодекс 2009 г., представляющий собой свод унифицированных правил оформления въездных виз для пере-

1 Международная и внутригосударственная защита прав человека: учебник / под ред. Р.М. Валеева. - М.: Статут, 2011. С. 49.

2 Пиджаков А.Ю., Иранпур З.Ф. Сотрудничество стран Содружества Независимых Государств в гуманитарной сфере // Российская юстиция. 2012. № 2. С. 33.

18

сечения внешних границ Шенгенских государств гражданами третьих стран1. Вместе с тем Западная Европа все более движется к закрытию своих границ для граждан третьих стран. Соглашение между Российской Федерацией и Европейским союзом об упрощении выдачи виз 2006 г., принятое на взаимной основе, относится к сфере нормальной миграции и предусматривает облегчение поездок членов официальных делегаций, предпринимателей, перевозчиков, журналистов, творческих работников, спортсменов, лиц, проходящих обучение или стажировку, участников программ обмена и близких родственников постоянно проживающих граждан. В свою очередь, в отношении вынужденной миграции широкое распространение получили соглашения о реадмиссии (возврате, транзите и приеме) незаконных мигрантов и лиц, ищущих убежище, на территорию стран, из которых они прибыли. Подобные соглашения подписаны Европой со странами Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ. Их целью является, в том числе, и ограничение контингента потенциальных беженцев. Широко применяется концепция «первой безопасной страны». Она предполагает, что, если лицо уже осуществило транзит по территории какого-либо государства, чтобы въехать в пределы Европейского союза, то его страны не должны принимать на себя обязательств по определению его статуса как беженца. Это означает, что человек не может произвольно выбирать страну своего убежища. Он должен остановиться в первом по пути следования и безопасном для его пребывания государстве, обратившись к иммиграционным властям

ссоответствующим заявлением2.

Вцелом международно-правовая база, закрепляющая правой статус беженцев и вынужденных переселенцев, представляется широким кругом правовых документов, что порождает среди различных ученых многообразие точек зрения, касающихся их классификации по различным основаниям, так наибольший интерес представляет мнение Д.В. Иванова, который предлагает классифицировать нормативно-правые документы в рассматриваемой сфере следующим образом3:

– универсальные международные соглашения, регулирующие правовой статус беженцев и защиту их прав (Конвенция о статусе беженцев 1951 года, Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев, и др.);

– региональные международные договоры и конвенции, регулирующие правовой статус беженцев в определенном регионе (Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 года о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, Конвенции Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 года и др.);

– международные договоры, регулирующие определенный комплекс вопросов правового статуса беженцев (Гаагское соглашение о моряках-беженцах

1Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. - М., 2009. С. 107.

2Ястребова А.Ю. Международно-правовое регулирование миграции: эволюция, основы, иммиграционные приоритеты Российской Федерации и стран Европейского союза // Международное право и международные организации. 2012. № 1. С. 41.

3Иванов Д.В. Беженцы в современном международном праве. - М.: Международные отношения, 2006. С. 33.

19

от 23 ноября 1957 года, Соглашение об отмене виз для беженцев, подписанное

20апреля 1959 года в Страсбурге, и др.);

–международные договоры, действие которых было распространено на беженцев (Всемирная конвенция об авторском праве, подписанная в Женеве в 1952 году, и др.);

–международные соглашения, содержащие специальные нормы защиты прав беженцев (Женевские конвенции 1949 года, Первый и Второй Дополнительные протоколы к ним 1977 года, договоры о выдаче преступников и др.);

–международные договоры общего характера, касающиеся беженцев (Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Конвенция 1989 года о правах ребенка и др.);

–соглашения и декларации об убежище (Конвенция Монтевидео о политическом убежище 1933 года, Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 года и др.);

–двусторонние соглашения, регулирующие правовой статус беженцев (Соглашение между Австрией и Францией о проживании беженцев 1974 года, Соглашение между Правительством РФ и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев 1992 года и др.);

–международные договоры, регулирующие правовое положение апатридов (Конвенция о статусе беженцев 1951 года, Конвенция о статусе апатридов

1954 года и др.);

–документы рекомендательного характера.

Кроме того, отдельного внимания в глобальной системе международной защиты беженцев заслуживают международные межправительственные организации, специализирующиеся на различных направлениях, наибольший интерес из которых представляют лишь некоторые. Отдельного внимания заслуживает созданная в 1951 году Международная организация по миграции, объединяющая более 120 государств, изначально деятельность которой была направлена на оказание помощи беженцам и перемещенным лицам в Европе, с последующим приобретением статуса универсальной организации. Основная деятельность направлена на организацию планомерной миграции граждан, перемещение определенных категорий беженцев, лиц, перемещенных внутри страны, и других лиц, вынужденных покинуть страну своего происхождения, предоставление государствам консультационных, исследовательских, информационных и прочих услуг. В настоящее время указанной организацией оказана помощь около 10 млн. беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. В марте 1992 года Россией подписано Соглашение о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Международной организацией по миграции, согласно которому в Москве было учреждено Бюро этой организации. Немаловажное значение в рассматриваемой сфере имеет деятельность и других международных организаций, в том числе Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), созданный в 1946 г. и призванный оказывать чрезвычайную и долгосрочную помощь матерям и детям, ставшим беженцами, а также Всемирная организация, которая разрабатывает и координирует международные и национальные про-

20