Материал: 583

граммы по обеспечению людей медикаментами. В распоряжении ВОЗ находится специально обученный персонал, а также огромные запасы медицинских лекарств, которые можно оперативно использовать при возникновении чрезвычайных ситуаций. ВОЗ осуществляет свою деятельность по таким направлениям, как медико-санитарные действия в условиях кризисов и в чрезвычайных условиях. Все мероприятия, осуществляемые в рамках этих направлений, ориентированы на оказание помощи беженцам.

Тем самым, исходя из анализа действующего международного законодательства, можно сделать вывод, что понятие беженец и вынужденный переселенец, в целом, охватываются понятием «вынужденный мигрант», которое не получило правового закрепления в международном праве, однако относится к ситуации, когда лицо вынуждено покинуть свое место жительства не по своей воле. Лица без гражданства могут считаться вынужденными мигрантами, если также подпадают под одну из вышеперечисленных категорий.

В целом на современном этапе развития общества и государства в контексте международной интеграции существенное значение отводится между- народно-правовым отношениям, возникающим и складывающимся в различных сферах общественной жизни. Отдельного внимания в международном сообществе в силу сложившейся на протяжении длительного периода времени проблемной ситуации заслуживают вопросы определения и надлежащего закрепления правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев. Указанная проблема нашла достаточно полное отражение в различных нормативноправовых актах международного характера, закрепляющих основные руководящие начала, определяющие правовой статус указанных субъектов. Что также нашло свое отражение в правовых системах различных государств при форматировании национального законодательства в рассматриваемой сфере, что характерно в том числе и для Российской Федерации, где в основу законодательства, определяющего правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, положены основные нормы международного права в целях наиболее эффективной защиты прав данной категории граждан в условиях международного сотрудничества, где также отдельного внимания заслуживают соответствующие международные организации, обеспечивающие признание и надлежащую защиту прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев в контексте современных вызовов международному сообществу.

21

2. Актуальные аспекты развития российского законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах

Современная система действующего законодательства Российской Федерации, определяющая правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, в большинстве своем основывается на нормах международного права, закрепляя не только основные положения и нормы международного права в рассматриваемой сфере, но и нормы, регулирующие соответствующую сферу общественных отношений с учетом географического положения и национальных интересов нашего государства на современном этапе, нашедшие свое отражение в различных нормативно-правовых документах как федерального, так и регионального значения, регулирующие различные сферы жизнедеятельности указанных субъектов, в том числе определяющие основные гарантии реализации прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Вместе с тем нормативно-правовая база, регулирующая общественные отношения в рассматриваемой сфере, представляется весьма обширной и требует отдельного рассмотрения, однако наиболее целесообразно указать лишь на некоторые норма- тивно-правовые документы, закрепляющие основные положения правового статуса указанных субъектов на современном этапе.

В этой связи в настоящее время правовую основу национального миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе закрепляющего положения, определяющие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, составляют более 240 нормативных правовых актов РФ1. Вместе с тем определение правового положения указанных субъектов неразрывно связано с определением правового статуса личности в целом, что в наиболее общем виде нашло свое отражение в Конституции РФ. Признавая требования международного права, Российская Федерация закрепила в статье 27 Конституции право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, свободный выезд за пределы государства и беспрепятственное возвращение граждан в страну, в статье 63 Конституции установлены гарантии предоставления политического убежища. Названные гуманистические принципы и нормы лежат в основе формирования правовой основы регулирования миграционных отношений в России. Кроме того, отдельные аспекты, в той или иной степени определяющие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, нашли свое отражение в том числе в статье 45 Конституции РФ, где предусмотрена государственная защита прав и свобод человека и гражданина, а также статье 46 и 48 основного закона страны, где гарантируется право на судебную защиту и право на получение квалифицированной юридической помощи. Вместе с тем анализ указанных конституционных положений позволяет выделить следующие основные виды защиты прав, свобод и обязанностей граждан в Российской Федерации, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев: государственная защита, правовая защита (включающая судебную

1 Иванова А.А. Актуализация миграционной политики (на материале миграционных законодательств России и США) // Миграционное право. 2013. № 2. С. 23.

22

защиту), персональная защита (или самозащита) и межгосударственная защита (или международная)1, также в основном законе страны нашли свое отражение принципы специального правового статуса мигрантов и обязанности мигрантов, к которым в частности относятся обязанности уважать права и свободы других лиц, платить законно установленные налоги и сборы, охранять природу, окружающую среду, памятники истории и культуры, уважать и соблюдать законы, при этом специальные обязанности мигрантов, в том числе и вынужденных, закреплены на уровне федерального законодательства2.

Дальнейшее развитие конституционно-правовых положений, касающихся беженцев и вынужденных переселенцев, нашло свое отражение в федеральном законодательстве. Так, основополагающим нормативно-правовым актом, принятым в том числе во исполнение международных обязательств нашего государства, закрепляющим правовое положение беженцев, является Федеральный закон от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах»3, который закрепляет основные понятия, права и обязанности лица, признанного беженцем, определяет основания и порядок признания лица беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений в контексте реализации указанного закона, в том числе международное сотрудничество по проблемам беженцев. В свою очередь, немаловажное значение при определении правового статуса такой категории вынужденной миграции, как вынужденный переселенец играет Федеральный закон от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»4, который также закрепляет понятие данной категории субъектов, права и обязанности, определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, а также полномочия не только федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также их взаимодействие, но и органов местного самоуправления в отношении вынужденных переселенцев, в том числе международное сотрудничество в рассматриваемой сфере. При этом анализ указанных нормативно-правовых актов позволяет сде-

1Шуршалова Е.С. Правовые и организационные основы государственной защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев // Миграционное право. 2011. № 3. С. 37.

2Лупенко И.Ю. Понятие и элементы специального правового статуса мигрантов // Миграционное право. 2013. № 4. С. 23.

3О беженцах: Федеральный закон от 19 февраля 1993 года № 4528-1 (ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 1997. 3 июня.

4О вынужденных переселенцах: Федеральный закон от 19 февраля 1993 года № 4530-1 (ред. от 25.11.2013) // Собрание законодательства РФ. 1995. 25 декабря.

23

лать вывод, что данные документы, в целом, имеют сходную структуру построения правовых норм и закрепляют базовые положения, с различием лишь в статусе субъектов правоотношений.

Следует отметить, что в юридической литературе широко обсуждаются вопросы о необходимости совершенствования указанных основополагающих нор- мативно-правовых актов, определяющих правовой статус данной категории вынужденных мигрантов. Необходимо внести изменения в Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» и отменить пятилетний срок действия переселенческого статуса. Вынужденный переселенец должен признаваться утратившим статус только после его полного обустройства, предусмотренного действующим законодательством. Указанный закон не содержит конкретный перечень обстоятельств, при которых срок действия статуса продлевается. Вместе с тем такая формулировка, как «обстоятельства, препятствующие вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства», может трактоваться поразному, к данным обстоятельствам могут быть отнесены и жилищная необустроенность, и отсутствие постоянной работы и т.д.1, что указывает не необходимость более детальной проработки законодателем указанных положений.

Одним из основных направлений развития российского законодательства

вобласти миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов. Прежде всего значительного внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены данные самостоятельные законы. При этом содержание Закона о беженцах в целом соответствует международным принципам и нормам, закрепленным в Конвенции ООН 1951 г. и Протоколе к ней 1967 г., а также ряде других международных правовых актов, однако ряд положений названного Закона все же нуждаются в совершенствовании, что также нашло свое подтверждение

вюридической литературе2.

При этом некоторые авторы наряду с необходимостью преобразования данного Закона указывают также и на положительные его стороны. Так, интересно мнение В.А. Волоха3, который отмечает, что при работе над его проектом разработчики и законодатели пытались создать закон прямого действия, чтобы избежать принятия большого количества дополнительных подзаконных актов, которые иногда размывают суть того или иного положения закона, ослабляя его требования, что происходит при согласовании подзаконных актов с другими ведомствами. В то же время существенный прогресс заключается в том, что в настоящем Законе заложено решение триединой задачи: сбалансировать права лич-

1Мезенцева А.Б. Миграционная ситуация в Российской Федерации // Юрист-международ- ник. 2005. № 2. С. 27.

2Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 5; Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 39.

3Волох В.А. Совершенствование законодательства о беженцах как важнейший фактор формирования государственной миграционной политики Российской Федерации // Право и политика. 2007. № 11. С. 17.

24

ности, национальных интересов нашего государства и международных обязательств Российской Федерации в области оказания помощи лицам, ищущим убежище. Однако данный нормативно-правовой акт не является гуманитарным – это разновидность иммиграционного закона, определяющего основания и порядок признания беженцем, устанавливающего порядок въезда и пребывания на территории России особой категории лиц – лиц, ищущих убежище в Российской Федерации. Вместе с тем, по его мнению, данный Закон также характеризуется определенными недостатками. Прежде всего, необходимо отметить, что процедура признания лица беженцем затянута. Промежуточные стадии, предусмотренные действующим законодательством, такие как предварительное рассмотрение ходатайства, принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу только усложняют процедуру. Это приводит к неоправданно длительному рассмотрению ходатайства. В этой связи представляется целесообразным исключить из Федерального закона «О беженцах» стадию предварительного рассмотрения ходатайства, превратив процедуру рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца в одноступенчатую. Также данным Законом установлено, что свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем. На практике имеют место случаи, когда лицам, которым отказано в признании беженцем и которые используют свое право на обжалование решения органа миграционной службы в суде, не продлеваются данные свидетельства на срок рассмотрения дела в суде. В связи с этим целесообразно внести в Федеральный закон «О беженцах» дополнение о том, что свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем, и на период рассмотрения дела судами на стадии обжалования действий и решений органа миграционной службы до вступления решения суда по делу в законную силу. Что необходимо ввиду того, что процедура признания лица беженцем не ограничивается лишь стадией рассмотрения его ходатайства в органах миграционной службы, а продолжается и на стадии судебного обжалования отказа в признании беженцем. Также целесообразно дополнить Федеральный закон «О беженцах» предложением о создании Апелляционной комиссии, в состав которой включаются специалисты миграционной службы и представители федеральных и муниципальных законодательных и исполнительных органов власти, а также неправительственных организаций. Эта комиссия будет рассматривать заявления лиц, обжалующих отказ в регистрации ходатайства о признании беженцем, в признании лица беженцем либо предоставлении временного убежища, лишение лица статуса беженца либо предоставления временного убежища. Положение об Апелляционной комиссии может быть утверждено Правительством Российской Федерации.

Представляется, что выработанные различными учеными указанные пути совершенствования основных специализированных нормативно-правовых актов при должном внимании законодателя будут способствовать наиболее эффективной реализации прав и законных интересов данной категории мигрантов.

25