>
И.П. БЛИЩЕНКО
ДИПЛОМАТИЧЕСКОЕ ПРАВО
2-е издание, исправленное и дополненное
Допущено Государственным комитетом СССР
по народному образованию в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по специальности "Правоведение"
Москва
«Высшая школа» 1990
ББК 67.91 Б 69
Рецензенты:
кафедра международного права Московского государственного института международных отношений МИД СССР (зав. кафедрой доктор юридических наук, профессор Ю. М. Колосов);
доктор юридических наук, профессор Ю. М. Рыбаков (Министерство иностранных дел СССР)
Блищенко И. П.
Дипломатическое право: Учеб. пособие. -2-е изд., испр. и доп. -М.: Высш. шк., 1990. -287 с.
ISBN 5-06-001656-0
В пособии раскрывается понятие дипломатического права, исследуются принципы и нормы, регулирующие дипломатическую и консульскую деятельность государства, дается характеристика внутригосударственного законодательства по вопросам дипломатического права.
Во втором издании (1-е -1972 г.) учтены новейшие нормативные акты международного права, широко использована международно-правовая практика.
ББК 67.91 34М
ISBN 5-06-001656-0
© И. П. Блищенко, 1990
СОДЕРЖАНИЕ
Часть I. Принципы и нормы, регулирующие дипломатическую деятельность
Часть II. Принципы и нормы, регулирующие консульскую деятельность
Часть III. Внутригосударственное законодательство и дипломатическое право
Вместо заключения
Литература
>
Часть I ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Возникновение и развитие дипломатического права. Дипломатическое право - это наиболее старая отрасль международного права, это результат дипломатической деятельности субъектов международного права, которая, в свою очередь, в настоящих условиях осуществляется в рамках и на основе дипломатического права.
Дипломатическая деятельность является видом осуществления внешних функций государства, определяющих ее содержание, одним из главных направлений внешней политики государства. Дипломатическая деятельность является более узким понятием по отношению к внешней политике, поскольку под дипломатической деятельностью имеется в виду внешняя деятельность только органов внешних сношений субъектов международного права.
Существование и развитие государства как субъекта международного права и Международных отношений не может происходить без внешних связей с другими субъектами международного права. Необходимость внешних связей требует организации аппарата осуществления этих связей и регулирования этих связей международным правом.
Формой дипломатической деятельности субъектов международного права являются непосредственные переговоры в разных видах, подготовка и заключение международных договоров и соглашений, дипломатическая переписка, повседневное представительство, участие в международных организациях, освещение позиции правительства в печати, публикация офи-, циальной информации, официальное издание международных актов и документов.
Дипломатическая деятельность нуждается в известных нормах права, правилах ее осуществления в отношении других субъектов международного права.
Ряд западных авторов (например, французский юрист Дю-пюи1, английские юристы Корбетт2, Шварценбергер3, америка-
3
1 См.: Dupuis Ch. Coucs de la Haye. P., 1924. Vol. 1. P. 304.
2 См.: Corbett P. Law in Diplomacy. Princeton, 1959. P. 272.
3 См.: Schwarzenberger G. A manual of International law. L., 1952. P. 4.
нец Моргентау1) считали, что дипломатия действует в пределах международного права, но может перейти за эти пределы и разорвать их, когда это выгодно. Такой же позиции придерживается и современная, господствующая в США реалистическая школа права2.
Такое понимание соотношения дипломатии и международного права означает оправдание произвола субъекта международного права в международных отношениях и не соответствует современным принципам международного общения, требующего соблюдения норм международного права. Дипломатическая деятельность определена рамками международного права и регулируется нормами международного права.
С развитием отношений между субъектами международного права могут возникать новые формы дипломатической деятельности, а как ее результат новые нормы, регулирующие эту деятельность. Дипломатия какого-либо государства (в первую очередь государства новой общественно-экономической формации) может способствовать возникновению новых норм, и в целом дипломатическая деятельность, сам процесс образования нормы должны находиться в соответствии с основными принципами международного права, в рамках дипломатического права.
Западные авторы пытаются доказать, что посольское, или дипломатическое, право возникло еще в догосударственную эпоху (Р. Нумелин, Г. Никольсон и др.). Однако, по существу, эти авторы констатировали только, что в это время складывается определенный обычай, который привел к созданию в период образования государств института неприкосновенности посла. С образованием государств стали складываться отдельные обычаи, которые находили выражение и в договорах, регулирующих официальные сношения между государствами, отдельными суверенами. Следует специально отметить, что образовывающиеся обычаи определяли режим прежде всего посла и его действий как временного представителя суверена.
Интересен индийский памятник первого тысячелетия до н. э. - Законы Ману, который вместе с такими произведениями древнейшего индийского эпоса, как, например, "Рамаяна", дает представление о задачах и положении послов древней Индии. В Законах Ману говорится о том, что дипломатическое искусство состоит в умении предотвращать войну и укреплять мир. В разделе "Царь" записано, что "мир и его противоположность (война) зависят от послов, ибо только они со-
1 См.: Morgentahu H. Politics in the XX-th Century. Chicago, 1962. V. III.
2 См.: Блищенко И. П., Шавров В. Ф. Теория и практика международного права США М., 1985. 4
здают мир и ссорят. В их власти находятся те дела, из-за которых происходят мир или война".
"Поднимающий руку на посла идет к гибели и уничтожению" - гласили Законы Ману, так как посол находился под покровительством божества. Под покровительством божества находились также и помещения посольства.
В Древней Греции развитие внешних отношений приводит к появлению особых лиц, которые уполномочиваются для ведения внешних сношений: "вестников" (ангелос, керюкос) и "старейшин" (пресбейс), которых снабжали соответствующими грамотами (дипломами). Следует заметить, что институт "старейшин" возник позже и носил светский характер, в то время как институт "вестников" - это институт особых жрецов, которые вначале занимались всеми вопросами внешних отношений, затем сопровождали светское посольство, скрепляли клятвой договоры и занимались вопросами выдачи преступников.
Филипсон пишет, что в Греции послы со священной миссией были всегда и везде неприкосновенными, послы светского характера были неприкосновенны постольку, поскольку они выполняли посольские функции. Все они считались под покровительством Гермеса и в мирное время, и во время войны.
В Древнем Риме появляется юридическое понятие святости посольства и договоров (jus et sacra legationis). Создаются специальные органы внешних сношений - особая жреческая комиссия - фециалы. Посольства назначаются специальными постановлениями сената. Посольство состояло, как правило, из нескольких послов, причем один из них был главой (princepes legationis). В дипломатической практике Рима различались послы (legati caduceatores), ораторы (oratores) и вестники (nuntii).
Так сказать, верительной грамотой, удостоверяющей качество посла, был особого вида золотой перстень, наличие которого давало право на льготы и привилегии. Послы должны были отчитываться перед сенатом в своей деятельности. Существовал особый церемониал приема иностранных послов дружественных и враждебных держав, причем послы последних ставились в худшие условия.
Посольства носили временный, целевой характер.
В императорскую эпоху создается особый аппарат, занимающийся внешними сношенями и подчиненный императору. Послы назначаются императором.
Анализируя международно-правовые нормы Рима, Филип-сон1 приходит к выводу, что помещения послов не пользовались иммунитетом, но вместе с тем они не могли служить убежищем для преступников.
Международные отношения эпохи феодализма так же, как
1 См.: Phillipson С. The International law and Custom Ancient in Greece and Rome. London, 1911. P. 337.
5
и в древности, не носили всеобъемлющего характера. Дипломатические отношения в основном ограничивались определенными районами (Европа, Ближний Восток и Северная Африка, Средний, Дальний Восток), хотя в это время можно говорить об отдельных связях между дальними районами.
Особенностью дипломатической деятельности того времени являются созданные институты постоянного посольства и так называемая привилегия квартала. Городские кварталы были изъяты из юрисдикции государства пребывания в пользу иностранных послов. Это было главным образом в тех государствах, где местная власть была недостаточно сильна и имели место частые мятежи и смуты (например, в Риме, Мадриде, Лиссабоне, Генуе, Венеции и во Франкфурте-на-Майне).
Однако в течение первой половины XVII в. "привилегия посольского квартала" была отменена по всей Западной Европе, кроме Мадрида (считается отмененной в 1684 г.) и Рима (считается отмененной в 1693 г., когда Людовик XIV формально отказался от этой привилегии).
Мы можем констатировать, что к началу XVIII в. в литературе признается, что право убежища и в помещении представительства не должно предоставляться. К 70-м годам XIX в. в Европе сформулировалась обычная норма, запрещающая предоставлять убежище в помещении дипломатического представительства. Некоторое время это сохранялось только в Испании и очень длительное время в ряде стран Востока, например в Китае.
В этот же период складывается принцип полного изъятия дипломатического представителя из уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания.
Особенности дипломатического права эпохи феодализма в его эксплуататорских чертах продолжали оставаться характерными и для эпохи капитализма.
Новым моментом развивающегося дипломатического права следует считать образование и развитие международных организаций, комиссий, международных ассамблей, периодически или ежегодно созываемых, появляется новая категория дипломатов (международные должностные лица) и определяется их режим.
К началу XX в. мы можем констатировать сложившееся дипломатическое право эксплуататорского общества, которое в основном охватывало вопросы иммунитета, выделяя личный и представительский, и рангов глав представительств (Венский протокол от 7 марта 1915 г. и Аахенский протокол от 21 ноября 1918 г.).
Следует отметить, что дипломатическое право возникло и развивалось прежде всего как посольское право, т. е. как совокупность норм, определявших положение посла. И только к началу XX в. мы можем говорить о процессе превращения б
посольского права в дипломатическое, т. е. в совокупность норм все больше и больше регулирующих все официальные сношения государств. Параллельно с возникновением и развитием посольского права возникала и развивалась дипломатическая служба.
В прошлом (до XVII - начала XVIII в.) дипломатической службы как таковой вообще не существовало, все внешние сношения были сосредоточены в руках владетельных князей, королей, императоров, которые время от времени посылали своих послов для ведения переговоров о союзе в войнах, о мире и т. д. Не было и консульской службы, только в середине - конце XVII в. начали создаваться консульства в иностранных государствах, где во главе стояли местные купцы и торговцы, а в назначающих государствах стали назначаться люди, которые как бы руководили их деятельностью, поскольку наряду с этими функциями они выполняли много других функций государственного управления (финансы, внутренняя торговля, налоги и т. д.).
Почти параллельно с этим начали образовываться вначале должности в личной канцелярии короля, феодала, а затем и специальный орган, который начинает специально ведать внешними сношениями короля. Период абсолютизма характеризуется, в частности, формированием определенной системы органов внешних сношений государства, формированием службы, специально занимающейся внешними сношениями государства.
Бурное развитие капитализма, выходящего за национальные рамки, великие географические открытия обусловили необходимость поддержания и развитие разнообразных международных отношений. Это, в свою очередь, привело к созданию постоянных консульских и дипломатических представительств, к созданию ведомств иностранных дел, т. е. к созданию службы внешних сношений. В этот период в государствах имеет место строгое деление на консульскую службу и на дипломатическую службу, которые, в свою очередь, делились на заграничную службу и службу в центральном аппарате. Различались, так сказать, две карьеры: консульская и дипломатическая. Это различие в значительной степени вызывалось разными функциями консульской и дипломатической службы. Консульская служба занималась только вопросами торговли и содействия торговле. В этой связи на этой службе и состояли прежде всего купцы и торговцы. Дипломатическая служба занималась только политическими вопросами отношений между монархами, государствами, и в этой связи на этой службе состояли представители дворянства. Этот сословный характер служб не давал возможности перехода с одной службы на другую. В государствах дипломатическая служба олицетворялась ведомством иностранных дел, а консульская - комерц-коллегией, ведомством торговли или финансов. Однако во вся-
7
ком случае в XIX в. мы можем говорить о том, что в практике государств сформировались дипломатическая служба и консульская служба, т. е. сформировались две системы работы по осуществлению внешних сношений государства.
В этот период вообще было распространено мнение, что для более эффективного выполнения своих функций дипломат или консул должен как можно больше находиться за граг ницей, там получить особую квалификацию заграничного работника. В свою очередь, дли более эффективного руководства работниками за границей необходимо как можно больше находиться в своей стране, в центральном аппарате, при дворе монарха, угадывая и выполняя его желания. Эта концепция привела к разделению прежде всего дипломатической и консульской служб на заграничную службу и службу в центре. Чиновники заграничной службы так всю жизнь и проводили в представительствах, переезжая из страны в страну или десятилетиями пребывали на одном месте. Чиновники центрального аппарата работали, как правило, все время в своей стране.
В середине - конце XIX в. в государствах появляются более или менее разработанные законы и инструкции, касающиеся дипломатической и консульской службы.
Следует ометить важный фактор, оказывающий большое влияние на организационные формы дипломатической и консульской службы государств. Как известно, параллельно с формированием внутригосударственного правопорядка шло формирование международного правопорядка, т. е. складывались нормы и принципы междугосударственного общения, в частности, формировалось дипломатическое и консульское право, оказывающее большое влияние на организацию дипломатической и консульской служб, на законы и инструкции, касающиеся их организации.
Другими словами, нормы и принципы дипломатического права как отрасли международного права, касающиеся, например, правового положения дипломатических и консульских представительств, их функций, привилегий и иммунитетов, не могли не быть учтены каждым государством, участвующим в международном общении, при организации своих внешних сношений, своих дипломатических и консульских служб.
В конце XIX - начале XX в. наблюдается начало процесса слияния дипломатической и консульской службы. Этот процесс в ряде стран, особенно в 20-х годах XX в. приводит к созданию' единой, так сказать, внешнеполитической службы, организация дипломатических сношений и консульских связей становится единой, хотя функции консульских представителей и дипломатических представителей еще сильно отличаются. Но уже в это время и позже особенно мы можем констатировать тенденцию сближения функций консульских и дипломатических представителей.
8
Большое влияние на изменение функций дипломатических и консульских представителей на слияние дипломатической и консульской служб оказало возникновение и развитие Советского социалистического государства с новыми внешними функциями, создавшего с самого начала единую дипломатическую службу.
Появление на международной арене социалистического государства с новым характером собственности и обусловленной этим внешнеэкономической деятельностью придает его дипломатическим и консульским представительствам новые функции защиты внешнеэкономических интересов государства и содействия внешнеэкономическим связям государства.
С другой стороны, государственно-монополистические тенденции в капиталистических государствах приводят к тому, что капиталистическое государство берет на себя функции организации и осуществления внешнеэкономических связей монополистических объединений.
Таким образом, по разным основаниям, но дипломатия государств, их внутригосударственные органы и зарубежные органы при довольно большом различии их конкретных функций получает определенно выраженный экономический характер, что ведет к соответствующей реорганизации дипломатической 'службы, созданию новых должностей, отделов в старых органах внешних сношений, новых органов внешних сношений.
Великая Октябрьская социалистическая революция, внешнеполитическая деятельность Советского государства, образование государств, провозгласивших социалистический выбор, их внешнеполитическая деятельность, распад колониальной системы империализма и образование новых миролюбивых государств и, наконец, широкие движения за мир во всех странах - факторы, которые обусловили изменение соотношения сил в пользу мира и социального прогресса, что привело к дальнейшему изменению характера дипломатической деятельности государств.
Создались условия, когда важнейшей задачей дипломатии оказалось предотвращение войны, приложение конструктивных усилий по организации общественного мнения в пользу мира.
В современную противоречивую, но быстро изменяющуюся эпоху объективной закономерностью развития межгосударственных отношений является мирное сосуществование государств с разным социально-экономическим строем, требующее осуществления дипломатической деятельности государствами в направлении развития прежде всего мирных отношений, широкого обмена в области науки, экономики и культуры.
Эта объективная закономерность определяет дипломатическую деятельность социалистических и других миролюбивых государств.
9
Правящие круги капиталистических государств в современную эпоху в силу изменения соотношения сил в пользу мира и социального прогресса оказываются перед лицом новых проблем и реальностей.
Анализ противоречий глобального масштаба, затрагивающих основы существования цивилизации - научно-техническая революция в области вооружений, загрязнение окружающей среды, проблемы Мирового океана, космического пространства, источники природных ресурсов, - приводит к выводу о настоятельной потребности в эффективных международных процедурах и механизмах, которые обеспечивали бы рациональное использование ресурсов планеты как общечеловеческого достояния.
Решать общечеловеческие глобальные проблемы силами одного государства или группы государств невозможно. Здесь необходимо сотрудничество в общемировом масштабе, тесное конструктивное взаимодействие большинства стран. Сотрудничество на основе полного равноправия, уважения суверенитета каждого, на основе добросовестного выполнения принятых обязательств, норм международного права - таково категорическое требование времени, в котором мы живем.
Таким образом, в силу изложенных причин, большей усложненности и специализации международных отношений содержание дипломатической деятельности, дипломатии также изменяется, что ведет к появлению новых звеньев в дипломатической службе, дальнейшему изменению содержания понятия дипломатии и дипломатической службы, которое уже помимо дипломатической, консульской, торговой деятельности охватывает межгосударственные отношения в области культуры, внешнеэкономическую, информационно-печатную деятельность.
Непосредственным результатом повышения роли народных масс в международных отношениях, в решении международных вопросов явилось участие органов народного представительства в общеполитическом руководстве внешними сношениями государства. Конечно, в зависимости от конкретного соотношения сил в каждом государстве роль органов народного представительства во внешних сношениях каждого государства различна, но тенденция активного участия органов народного представительства во внешних сношениях каждого данного государства очевидна. Это в свою очередь ведет к созданию специального аппарата при органах народного представительства, занимающегося внешними сношениями данного государства в связи с внешнеполитической деятельностью парламента.