Действие факторов развития международных отношений, активность и усложненность международных отношений, обусловили более активное, чем в прошлом, участие главы госу-
10
дарства, а также главы правительства во внешних сношениях государства, в его дипломатии. Это привело к созданию специальных аппаратов при этих органах (не во всех странах), которые занимаются вопросами международных отношений, дипломатии.
Таким образом, в государствах в силу разных конкретных оснований, но в конечном счете в результате нового характера международных отношений складывается единая система работы в области внешних сношений, дипломатии данного государства, охватывающая несколько направлений внешних функций государства.
Исходя из вышесказанного, мы можем определить современную дипломатическую службу как систему работы дипломатических кадров в ведомстве иностранных дел и зарубежных представительствах, а также в других органах внешних сношений по выполнению задач дипломатии государства или нации в период становления.
Дипломатическим правом регулируются вопросы официальной деятельности субъектов международного права в области внешних сношений. К таким вопросам относятся вопросы регламентации внешних сношений государств, формы их представительства за границей, формы ведения переговоров, организация дипломатической службы (центральной, зарубежной), вопросы дипломатического этикета, подготовки и создания дипломатических актов, их классификация, подготовка дипломатических кадров и ряд вопросов гражданско-правового характера.
Исходя из вышеизложенного, дипломатическое право следует определить следующим образом: дипломатическое право - это совокупность устанавливаемых в результате соглашения и обеспечиваемых субъектами международного права норм, которые выражают волю народа, господствующих классов субъектов международного права, участвующих в международном общении, и регулируют положение и деятельность (статус и функции) официальных органов внешних сношений этих субъектов в целях поддержания и упрочения мира и мирного сосуществования1.
В последнее время в советской литературе появился термин "право внешних сношений"2, которым авторы стали опре-
1 По-иному определяют дипломатическое право буржуазные юристы. Так, Ф. Мартене считал, что "право дипломатии не есть часть международного права" (Современное международное право цивилизованных народов. СПб., 1904. Т. 1. С. 189; Прадье-Фодоре и Жене определяют дипломатическое право как процессуальную часть международного права (Pradier-Fodere P. Cours de droit diplomatigue. Vol. 1. P. 4; Genet K. Traite de diplomatic et de droit diplomatigue. P., 1931. Vol. 1. P. 16).
2 См.: Сандровский К. К. Право внешних с гашений. Киев, 1986.
делять область правового регулирования дипломатической и консульской деятельности, определяя это право как отрасль общего международного права, а конкретные институты этого права как подотрасли права внешних сношений - дипломатическое право, консульское право, право специальных миссий, дипломатическое право международных организаций.
Представляется, что такой подход не имеет под собой объективной научной основы и главным образом внешние проявления, особенности правового регулирования деятельности тех или иных органов внешних сношений субъектов международного права выдаются как чуть ли не самостоятельная область регулирования. Сам термин "право внешних сношений" не отражает даже содержание предмета регулирования, так как он говорит о "внешних сношениях", в то время как речь идет о международных отношениях определенного порядка. Авторы не включают в "право внешних сношений" внутригосударственные принципы и нормы, регулирующие действительные внешние сношения государства, в том числе и механизм осуществления дипломатической деятельности, но это как раз противоречит логике термина, т. е. право внешних сношений прежде всего следует понимать как совокупность принципов и норм прежде всего внутригосударственного права, регулирующего внешние сношения государства, которые, естественно, отличаются друг от друга в каждом государстве.
Нельзя согласиться с авторами и в том, что они включают в указанную ими отрасль только часть права международных организаций. Так, например, в дипломатическое право международных организаций включается только статус представительства при международных организациях, а правила процедуры, регламенты, т. е. принципы и нормы работы, официальной деятельности как делегаций субъектов международного права, так и самой организации, ее должностных лиц, не включаются.
Практически такая же половина включена авторами в право специальных миссий, а другая половина деятельности конференций - правила процедуры, механизм принятия решений - остается за пределами этого права внешних сношений.
Основной аргумент автора в пользу такого термина - это значительные изменения в организации их правового регулирования внешних сношений; рассматривалась сфера действия традиционного дипломатического и консульского права (появились новые государства, субъекты), в то же время наименование органов, с помощью которых осуществляется эта деятельность, всегда одна - органы внешних сношений.
В этой связи следует согласиться с тем, что сфера этого права изменилась, но нельзя на основе сохранения названия - органы внешних сношений - по-новому называть эту отрасль и при этом не расширять ее, хотя сфера применения
12
расширилась, а сужать и давать новое название только потому, что осуществление этого права имеет место через органы внешних сношений.
Предметом дипломатического права является дипломатическая деятельность, деятельность официальных органов внешних сношений, правовое регулирование которой охватывает как область международных отношений, так и область внутригосударственных отношений.
Развитие международного права обусловило развитие в его рамках его отрасли - дипломатического права.
.Источниками дипломатического права являются международно-правовые нормы, содержащиеся в международных обычаях и договорах (политических, торговых, консульских и др.), регламентах и постановлениях международных конференций и организаций.
Комиссия международного права ООН на своей первой сессии в 1949 г. в числе ряда вопросов, подлежащих кодификации, назвала вопросы дипломатических и консульских сношений. В 1958 г. комиссия составила проект конвенции о дипломатических сношениях и иммунитетах, который лег в основу Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., принятой в Вене. В 1961 г. комиссия составила проект конвенции о консульских сношениях и иммунитетах, который лег в основу конвенции, сформулированной на конференции в Вене в 1963 г. Комиссия международного права ООН рекомендовала международному сообществу Конвенцию о правовом положении специальных миссий и Конвенцию о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера, которые были приняты соответственно в 1969 и в 1975 гг. Следует отметить также Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, 1973 г.
Венская конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. является ключевым международно-правовым документом, регулирующим дипломатическую деятельность субъектов международного права. Для правильного понимания эффективности Венской конвенции о дипломатических сношениях на территории того или иного государства необходимо учитывать оговорки, которые были сделаны правительством этих государств при ее ратификации или подписании.
Так, Президиум Верховного Совета СССР при ратификации 11 февраля 1964 г. этой конвенции сделал заявление о том, что "Союз Советских Социалистических Республик считает необходимым указать на дискриминационный характер ст. 48 и ст. 50, по которым ряд государств лишен возможности стать участником этой конвенции. Конвенция регламентирует вопросы, затрагивающие интересы всех государств, и поэтому должна быть открыта для участия всех государств. В со-
13
ответствии с принципами суверенного равенства никакие государства не имеют права отстранять другие государства от участия в подобного рода конвенции". СССР сделал также оговорку по ст. 11 в отношении определения количества персонала дипломатического представительства.
Республика Куба, Венгрия, БССР, УССР и другие государства также подчеркнули при ратификации дискриминационный характер ст. 48 и 50. Греция сделала оговорку к последнему положению п. 2 ст. 37, в соответствии с которой это положение не применяется в отношениях между Грецией и другими государствами - участниками конвенции. Ирак заявил оговорку в отношении п. 2 ст. 37, подчеркнув, что этот пункт применяется им на основе взаимности.
Япония при подписании выразила свое мнение относительно п. 1 ст. 34, касающегося налогов, которые включаются в стоимость обслуживания, указав, что этот косвенный налог входит в цену билетов на поезда, пароходы и т. д.
Венесуэла сделала оговорку по п. 2 ст. 3, заявив, что на основе закона Венесуэлы от 23 мая 1876 г. одному и тому же лицу запрещается совмещать выполнение дипломатических и консульских функций. Кроме того, по законодательству Венесуэлы привилегии и иммунитеты не могут быть распространены на административно-технический персонал, поэтому Венесуэла не приняла п. 2 и 3 ст. 37 Конвенции.
К действующим многосторонним конвенциям, регулирующим вопросы дипломатической и консульской деятельности, кроме Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., прежде всего относятся: Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г., Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 г., Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г., Общая конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г., регламенты международных встреч и конференций. В качестве примера конвенции регионального характера можно привести конвенции о правоспособности, привилегиях и иммунитетах СЭВ 1985 г.
Кроме этого, нормы, посвященные вопросам дипломатического права, содержатся в двусторонних договорах, прежде всего в многочисленных консульских конвенциях, торговых договорах, соглашениях об установлении дипломатических или консульских отношений, регламентах международных организаций и конференций.
Большое значение как косвенный источник дипломатического права имеют внутригосударственные законы, посвященные в той или иной мере правовому положению иностранных дипломатических и консульских представительств на территории государства пребывания. В качестве примера можно
14
привести Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза ССР от 23 мая 1966 г. Это положение, исходя из общепризнанных принципов и норм дипломатического права, зафиксированных в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., определило режим иностранных дипломатических консульских представительств, делегаций для участия в межгосударственных переговорах, международных конференциях и совещаниях, международных организаций и представительств при международных организациях на территории СССР. Положение специально подчеркивает, что в тех случаях, когда международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Положении, применяются правила международного договора (ст. 3).
Органы внешних сношений. В современных условиях роль дипломатии как средства решения международных вопросов и развития дружественных, добрососедских отношений возрастает.
Особенность современных международных отношений - это взаимозависимость государств перед лицом глобальных проблем, с которыми столкнулось человечество и от решения которых зависит его выживание. Их решение возможно только на путях взаимной безопасности, на путях сотрудничества государств с разным социально-экономическим строем.
Дипломатическая деятельность осуществляется через систему органов внешних сношений государства. В каждом государстве эта система определяется социально-экономическим строем государства, определенными историческими и национальными традициями. Однако при всех различиях объективная необходимость участия государств в международном общении, объективные закономерности развития международных отношений и усложненность их содержания привели в силу объективных законов социального развития и научно-технической революции к созданию двух групп органов внешних сношений: внутригосударственных и зарубежных.
В свою очередь внутригосударственные органы внешних сношений подразделяются на конституционные, полномочия которых в области внешних сношений основываются на конституции, и конвенционные, или специализированные, полномочия которых в области внешних сношений основываются на заключенных государством специальных конвенциях или специальном законе государства, требующих участия государства в какой-либо специальной области международных отношений.
К внутригосударственным конституционным органам относятся парламент, глава государства, правительство, ведомство внешних сношений, ведомства внешней торговли и экономических и научно-технических связей. К конвенционным орга-
15
нам внешних сношений относятся специальные ведомства и министерства, которые наряду с общей ответственностью по данному направлению деятельности государства несут ответственность за осуществление внешних сношений в данной конкретной области (например, гражданская авиация, электро- и радиосвязь, медицина). В этих целях в рамках этих ведомств и министерств создается отдел или управление внешних сношений, которое, координируя свою деятельность с деятельностью конституционных органов внешних сношений и прежде всего МИД, практически осуществляет внешние сношения государства в данной области.
Зарубежные органы внешних сношений, осуществляющие дипломатическую деятельность, - это прежде всего дипломатическое представительство, постоянное представительство при международных организациях, консульское представительство, торговое представительство. Эта группа зарубежных органов внешних сношений получила название "постоянные зарубежные органы внешних сношений". К временным зарубежным органам внешних сношений относятся делегации на международные конференции и встречи.
Характер современной дипломатии, обусловленный активным участием в дипломатической деятельности социалистических государств и государств, возникших в результате национально-освободительной борьбы против империализма, и развитием научно-технического прогресса, привел к определенным изменениям соотношения органов внешних сношений внутри каждой группы.
Так, для внутригосударственной системы органов внешних сношений характерно повышение роли и активности в дипломатической деятельности государства органов народного представительства, главы государства, конвенционных или специализированных органов внешних сношений.
В системе зарубежных органов внешних сношений повысилась роль и активность представительств при международных организациях, в практику дипломатической деятельности социалистическими странами, прежде всего между собой, введен обмен партийно-правительственными делегациями для ведения переговоров и заключения международных договоров и соглашений по всем вопросам отношений государств.
Научно-техническая революция обусловила возникновение новых видов международных отношений (например, научно-технические) и соответственно новые структурные подразделения и функции в органах внешних сношений. Этот же процесс обусловил изменение так называемых традиционных видов межгосударственных отношений (политических, экономических) и соответствующие изменения структуры и функций органов внешних сношений. Характерно, что новое в этом процессе принадлежит государствам социалистического выбора 16
и как бы в ответ на этот вызов капиталистические государства заимствуют эти новые формы, пытаясь их совершенствовать (отсюда после второй мировой войны мы наблюдаем серию реформ дипломатической службы ведущих капиталистических стран).
Таким образом, органами внешних сношений являются органы государственной власти и управления, лица, правомочные представлять субъект международного права, выражать его волю, защищать его интересы в международных делах и интересы его граждан. Действия этих органов и лиц обязывают субъект международного права, создают для него права, налагают на него обязанности перед другими субъектами.
Как мы писали выше, в силу большей усложненности и специализации международных отношений содержание дипломатической деятельности, дипломатии также изменяются, что ведет к появлению новых звеньев в дипломатической службе, дальнейшему изменению содержания понятия дипломатической службы, которое уже помимо дипломатической, консульской, внешнеэкономической деятельности охватывает межгосударственные отношения в области культуры, внешнеэкономическую, информационно-печатную деятельность. Непосредственным результатом повышения роли народных масс в международных отношениях, в решении международных вопросов явилось участие органов народного представительства в общеполитическом руководстве внешними сношениями государства; конечно, в зависимости от конкретного соотношения классовых сил в каждом государстве роль органов народного представительства во внешних сношениях этих государств различна, но тенденция активного участия органов народного представительства во внешних сношениях данного государства очевидна. Это в свою очередь ведет к созданию специального аппарата при органах народного представительства, занимающегося внешними сношениями данного государства в связи с внешнеполитической деятельностью парламента.
Действие факторов развития международных отношений, активность и усложненность международных отношений обусловили более активное, чем в прошлом, участие главы государства, правительства, главы правительства во внешних сношениях государства, в его дипломатии. Это привело к созданию специальных аппаратов при этих органах (не во всех странах), которые занимаются вопросами международных отношений, дипломатии.
Советское государство вводит монополию внешней торговли и создает консульские отделы дипломатических представительств, что значительно меняет характер консульской деятельности и ведет к более тесному .объединению-консульской и дипломатической деятельности. Вместе ;,£, тем г; создаваемая государственная служба в области вщешйеи торговли; обусло^и-
,17
ла совмещение торговой деятельности государства с консульскими функциями.
Следует специально подчеркнуть, что социалистическое государство осуществляло с первых дней своего существования консульскую деятельность в полном соответствии со сложившимися нормами и принципами консульского права, способствуя его прогрессивному развитию.
Декретом СНК РСФСР от 18 октября, 1918 г. "Об организации консульств" был формально аннулирован царский Консульский устав о консулах от 23 декабря 1858 г. (т. XI Свода Законов) и были сформулированы основные принципы консульских отношений Советского государства. Были приняты циркулярное письмо НКИД о правах и обязанностях иностранцев, где были затронуты и права иностранных консулов, общие положения о советских органах за границей от 26 мая 1921 г., положение о консульских представительствах иностранных государств на территории РСФСР от 30 июня 1921 г. и инструкция о функциях и обязанностях консула и порядке сношений с консульскими представителями 1922 г., игравшая некоторое время роль Консульского устава. В 1926 г. был принят новый Консульский устав.
Общими правовыми принципами организации внешних сношений государства являются: 1) соответствие правовых взглядов господствующего класса или народа в общенародном государстве правовой организации учреждений, ведающих внешними сношениями государства; 2) соответствие основным принципам конституции государства и конституционным законам, включая те принципы, которые касаются внешних сношений государства; 3) соответствие с общепризнанными принципами современного международного права, включая общепризнанные принципы дипломатического права.
Парламент. Одним из важных путей воздействия народов на дипломатическую деятельность государства является их влияние на органы народного представительства - парламенты, которые в соответствии с конституциями большинства государств должны осуществлять, в частности, и общее руководство внешней политикой. Место парламента в государственном механизме требует признать его также и органом внешних сношений.
Конечно, юридическая и особенно фактическая роль законодательных органов (парламентов) тех или иных государств в осуществлении дипломатии различна. Различие это вытекает прежде всего из противоположной социальной сущности социалистических и капиталистических государств. Вместе с тем и в буржуазных странах роль и значение парламентов в государственном механизме вообще и в определении внешней политики в частности далеко не одинаковы, что объясня-
18
ется различными историческими условиями, различным соотношением классовых сил в каждой конкретной стране.
В государстве социалистического выбора высший орган государственной власти призван быть полновластным органом, он активно участвует во внешней политике государства в соответствии с интересами народа, который он представляет, в соответствии с интересами мира и безопасности всех народов на земле.
Для капиталистического государства характерны прецеденты сосредоточения всей полноты власти в руках исполнительных органов, подчас в руках только главы исполнительной власти, осуществляющего внешнюю политику государства подчас вне контроля со стороны выборных органов. Господствующие монополистические группировки стремятся оттеснить парламент от внешней политики.
Однако в ряде капиталистических государств благодаря наличию конституционных возможностей и определенного соотношения классовых сил парламент постоянно оказывает положительное влияние на внешнюю политику государства. Избранные представители народа своим участием в парламентской деятельности могут способствовать укреплению и развитию мирных отношений между государствами.
Парламент социалистического государства - высший орган государственной власти этого государства - играет важную роль в формировании и направлении основной линии его внешней политики. Это осуществляется в форме деклараций по тем или иным вопросам, обращений, постановлений по запросам депутатов и докладам правительства о международном положении и внешней политике. Все другие государственные органы, связанные с осуществлением внешней политики, обязаны проводить внешнеполитические мероприятия на основе принципов, определяемых парламентом.
Парламент контролирует деятельность других государственных органов, в том числе других органов внешних сношений.