С точки зрения технологического инструментария и человеческих ресурсов внутреннее направление нацелено на сохранение существующих ресурсов и расширение их за счет развития внутренних рынков технологий и образования. Внешнее направление рассчитано на включение российских ресурсов в глобальную систему и привлечение глобальных ресурсов в Россию.
Тесная взаимосвязь процессов инновационного развития и формирования информационного общества на основе разработки и широкого распространения информационных технологий определяет общность основных параметров государственной инновационной политики и государственной политики в сфере развития информационного общества. И важнейшей проблемой здесь становится надлежащее правовое обеспечение данного процесса. И.Л. Бачило в связи с "неопровержимостью факта информационного революционного шествия" указывает на актуализацию двух проблем: "управления и роли права в условиях сегодняшней ситуации и предстоящих времен"*(60). Одним из проявлений данных проблем мы считаем некоторое преобразование, модернизацию формы права при регулировании информационных и инновационных отношений, которая обусловлена самой спецификой данного вида отношений.
Речь идет об использовании программно-целевого метода, при котором общественные отношения регулируются не только из необходимости юридического закрепления уже сложившихся общественных отношений, но и в связи с необходимостью придать им некий импульс развития, то есть смоделировать отношения, которые должны сложиться в будущем. Другими словами, регулировать отношения не только такими, каковы они есть, но и такими, каковы они возникнут или должны возникнуть в будущем. Как бы правовыми методами принудительно создавая новые общественные отношения сообразно вырабатываемой государственной политике.
А потому и правовое оформление стратегической деятельности государства осуществляется не только в федеральных законах, но и в форме подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами государственной власти по вопросам своей компетенции. И эти подзаконные акты не всегда носят привычную традиционную форму, а могут выражаться в таких специфических правовых документах как стратегии, концепции, программы.
Таким образом, важнейшее значение на современном этапе в регулировании инновационной и информационной сфер играют стратегические и программные документы, в правовой форме определяющие направления и перспективы инновационного развития российского государства (Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года*(61), Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(62), федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России" на 2007-2012 годы*(63), федеральная целевая программа "Национальная технологическая база" на 2007-2011 годы*(64), федеральная целевая программа "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009-2013 годы*(65) и др.) и формирования российского информационного общества (Стратегия развития информационного общества в России, утвержденная распоряжением Президента РФ N Пр-212 07 февраля 2008 года*(66), Федеральная целевая программа "Электронная Россия на 2002-2010 гг."*(67), Государственная программа Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)"*(68) и др.).
Исходя из современных потребностей общества и государства, обусловленных стремительным развитием общественных отношений в условиях глобальной модернизации, основная нагрузка по организации процессов инновационного развития ложится именно на данные специфические правовые документы программно-целевого характера, которые не только в правовой форме определяют направления модернизации и существенных преобразований в инновационной и информационной сферах, но и оказывают тем самым целенаправленное воздействие на развитие инновационных и информационных отношений.
Именно эти концептуальные правовые документы создают правовой фундамент инновационного развития и формирования информационного общества, определяя основы государственной политики. На них ложится нагрузка по обеспечению организационных, правовых и экономических условий и гарантий инновационной деятельности и развития информационно-телекоммуникационных технологий.
Сущностными характеристиками государственной политики в области инноваций и в информационной сфере, исходя из анализа стратегических и программных документов, отражающих ее содержание, являются:
1) целевой подход к разработке государственной политики в рассматриваемых областях общественных отношений;
2) комплексный системный подход к реализации политики, предусматривающий максимальный охват всех основных направлений, которые должны быть задействованы в реализации стратегических установок;
3) разработка в рамках каждого из выбранных приоритетных направлений системы согласованных и взаимосвязанных действий и мероприятий, обеспечивающих достижение существенных результатов в развитии инновационной и информационной сферы;
4) проведение мониторинга за ходом реализации политики и применение системы мер юридического контроля за достижением конечных и промежуточных результатов.
Реализуемый в стратегических и программных документах государственной инновационной политики и политики в сфере формирования и развития информационного общества целевой подход к их разработке основан на определении наиболее важных целей и задач на пути их достижения, приоритетность которых определяет содержание и сущностные результаты действий по развитию инновационной сферы.
Подчеркивая высокий уровень значимости преобразований в информационной сфере, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации обозначила в качестве своей первоочередной цели - повышение качества жизни. Новый качественный уровень жизни российских граждан является не только стратегической установкой, на достижение которой направлен процесс модернизационных преобразований, но и интегрированным показателем конкурентоспособности страны*(69). А определяющими показателями и прочной основой конкурентоспособности России выступают передовые инновационные технологии и прежде всего инновации в информационной сфере, а также превращение научного потенциала в один из основных ресурсов устойчивого социально-экономического развития. Эта целевая стратегическая установка положена в основу всей государственной инновационной политики, исходя из сущностной системной проблемы, заключающейся в несбалансированности национальной инновационной системы, низких темпах развития и несформированности эффективной структуры российского сектора исследований и разработок, что в целом негативным образом сказывается на уровне социально-экономического развития страны.
Комплексный характер стратегий и других концептуальных документов подтверждает также ориентированность на развитие всех основных сфер жизни общества (экономической, социально-политической, культурной, духовной), совершенствование системы государственного управления.
Реализуется инновационная политика РФ и государственная политика в сфере формирования и развития информационного общества на основе последовательного поэтапного плана с четко обозначенными целевыми индикаторами и показателями на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, а также обоснованной системой финансирования основных мероприятий. Разработка основных мероприятий по созданию благоприятных условий для инновационного развития и формирования информационного общества, определение целевых индикаторов и контрольных значений показателей инновационного развития и формирования информационного общества, обеспечение развития законодательства и совершенствование правоприменительной практики в области инноваций и в информационной сфере общественных отношений являются основными средствами обеспечения достижения поставленных целей и решения задач.
Таким образом, реализация модернизационных преобразований осуществляется с позиции тесной взаимосвязи и общности стратегических целей, используемых методов, подходов и средств государственной инновационной политики и политики в сфере формирования и развития информационного общества.
Информационное общество представляет собой новое состояние производства и использования знаний, которое определяется как совокупность отдельных параметров процесса производства, получения и использования особого рода информации, отражающее смысловое значение объектов существующей действительности - знаний*(70). Именно на прочной системе знаний основывается и процесс инновационного развития. Основной характеристикой инновационного развития общества является производство новшеств. Источником этих новшеств выступает использование научного знания в сфере экономического производства. Знания, будучи прежде достоянием фундаментальной теоретической науки, находят свое применение в экономике. Знание превращается в товар, а новшества, созданные на их основе, становятся гарантией устойчивого развития общества.
Именно изменение самой функции знания и рассматривается в качестве приоритетной причины инновационных изменений. Знание, структурированное по разным направлениям научно-технического прогресса, приобрело вполне самостоятельное значение, обособленное от непосредственного производства. Получение этого знания, особенно в рамках фундаментальной науки, весьма сложный процесс; оно стало самостоятельной коммерческой ценностью, импульсом развития многих прикладных отраслей производства*(71).
Наука связана с постижением закономерностей мира и получением новых научных знаний, причем получение не просто положительных, а высококачественных результатов, обладающих высоким уровнем научной новизны. Инновации же, являющиеся продуктом научной деятельности, представляют собой полезное знание, но не в виде идеи, а знание реализованное, то есть существующее в виде организованного в реальной общественной жизни процесса или продукции.
Таким образом, с одной стороны, изменение параметров производства и получения информации определяет новые условия для создания и развития инноваций. Широкий обмен информацией, увеличение источников и способов ее получения позволяет ускорить научную деятельность и инновационные процессы. С другой стороны, внедрение коммуникаций, позволяющих обмениваться информационными ресурсами с огромной скоростью и в неограниченном объеме, развитие информационно-технологического сектора экономики является продуктом инновационного развития общества.
Это свидетельствует о взаимном влиянии и тесной взаимосвязи процессов инновационного развития и формирования информационного общества, которое может быть выражено в следующих ключевых аспектах:
1. Информатизация как основной признак информационного общества является причиной инновационного развития, то есть возникает благодаря регулируемым процессам создания и коммерциализации технологий;
2. Она является частью инновационного развития. Процесс совершенствования внедрения информационных технических и иных средств в обществе постоянен;
3. Производство и внедрение информационных технологий является инструментом инновационного развития общества. С их помощью осуществляется обмен важнейшей информацией обучающего и научного значения, осуществляется предпринимательская деятельность в кибернетическом пространстве, что стимулирует развитие науки и бизнеса, в том числе, инновационного;
4. Достижения информационной эпохи являются объективным условием инновационного развития общества, которое имеет как позитивное значение, с точки зрения формирования интеллектуального потенциала населения, так и негативное, с позиции "размывания" национальной культуры для развитых стран и интеллектуального и научного отставания для развивающихся.
5. Информационное общество выступает фактором инновационного развития, оказывая влияние на инновационные процессы, которые связаны с передачей информации, использованием новых технических средств при создании инновационных разработок.
Такая тесная взаимосвязь и взаимовлияние процессов инновационного развития и формирования информационного общества должны быть использованы для определения единых приоритетов деятельности государства в целях повышения благосостояния страны и ее граждан, уровня образования, качества и эффективности государственного управления, институтов активного взаимодействия власти, бизнеса и гражданского общества, обеспечения национальной безопасности в условиях глобализации и формирования демократического правового государства. Данная взаимосвязь образует и новые формы правового сопровождения указанных процессов, одна из которых, на наш взгляд, в современных условиях проявляется в виде издания и применения особых правовых документов - концепций, стратегий и программ.
Д.В. Грибанов*(72)
В статье анализируются состояние, проблемы и направления правового регулирования в сфере обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции в Российской Федерации.
В условиях развития информационного общества происходит эволюция государственных и правовых институтов, поскольку конституционное государство, развиваясь как социальное, правовое, демократическое, светское, социальное реализует важнейшие конституционные права человека и гражданина - права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, закрепленные в части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации*(73), при этом совершенствуются важнейшие правовые инструменты обеспечения информационной открытости, являющейся сегодня основой противодействия коррупции.
Формирующееся в России гражданское общество, безусловно заинтересовано в развитии транспарентности и открытости государственного управления. Поскольку открытость государства является важным условием внедрения инвестиций, особый интерес к транспарентности проявляет бизнес.
Следует отметить, что для наиболее открытых государств в настоящее время характерным является достаточно высокий уровень развития законодательства о доступе к информации, они отличаются развитыми телекоммуникационными структурами и "электронным правительством".
Для эффективного противодействия коррупции, включая ее предупреждение, крайне важно обеспечить информационную открытость государства перед обществом, включая обязательное распространение информации об исполнении бюджета, о проводимых проверках и принимаемых чиновниками решениях, о доходах и расходах должностных лиц и т.д.
Вступив в Совет Европы и ВТО, Россия также приняла на себя ряд обязательств по информационной открытости.
Президентом Российской Федерации В.В. Путиным задачи обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, судебных органов, доступность социально-значимой информации и расширение использования интернет-технологий определены как одни из приоритетных для нашей страны на ближайшую перспективу.
Эти задачи четко обозначены в ряде указов, подписанных 7 мая 2012 года и направленных на совершенствование системы государственного управления, на реализацию внешнеполитического курса России, а также содержащих конкретные поручения для обеспечения информационной открытости государства*(74).
Сегодня в России активно развивается нормативная правовая база, направленная на противодействие коррупции, одной из ключевых составляющих которой являются идея "открытого правительства" и принципиально новая система коммуникации между властями и гражданским обществом.
Такой подход корреспондируется с обязанностями государственных и судебных органов по обеспечению доступа к информации об их деятельности, установленными федеральными законами "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" *(75), "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления",*(76) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" *(77), которые вступили в силу в 2010 году.
Вместе с тем в законодательстве о доступе к информации о деятельности государственных и судебных органов содержатся нормы, позволяющие отказывать гражданам и организациям в доступе к несекретной информации, отсутствуют нормы, обязывающие государственные органы раскрывать информацию.
При построении информационного общества принцип информационной открытости является важным условием реформирования государственного управления, осуществления информационной политики государства по взаимодействию с гражданским обществом, а также, что исключительно важно отметить, при формировании и реализации антикоррупционной политики государства.
В связи с этим представляется особенно важным, что формирование государственной политики в этой сфере в настоящее время активизируется. Об этом свидетельствует и утверждение Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы*(78), в рамках которого предусмотрены следующие мероприятия, связанные с обеспечением информационной открытости как составляющей противодействия коррупции:
- создание эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества;
- внедрение в деятельность кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений компьютерных программ;
- обеспечение финансирования мероприятий по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и электронное взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
- организация внедрения единого портала бюджетной системы Российской Федерации в целях формирования дополнительных механизмов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений и повышения эффективности деятельности органов государственного управления и качества принимаемых ими решений;
- установление единых требований к размещению и наполнению подразделов официальных сайтов федеральных государственных органов, посвященных вопросам противодействия коррупции;
- организация регулярного представления в средства массовой информации для опубликования материалов, которые раскрывают содержание принимаемых мер по противодействию коррупции и мотивы принятия таких мер, показывают отрицательное влияние коррупции на жизнь каждого человека.
Кроме того, среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, установленных статьей 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (ред. от 21 ноября 2011 г.) "О противодействии коррупции"*(79), необходимо выделить следующие:
- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- обеспечение независимости средств массовой информации;
- неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
- обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
С учетом изложенного представляется необходимым рассматривать информационную открытость как важную составляющую противодействия коррупции, в связи с этим целесообразно отметить, что противодействие коррупции определяется сегодня как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий как по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), так и выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией, а также минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Безусловно справедливой, по нашему мнению, является точка зрения И.Л. Бачило, что право личности на участие в информационном обществе включает в себя свободный доступ к сетям электронных коммуникаций и услугам, неограниченный доступ к электронным коммуникациям и участие в различных услугах информационного общества*(80).
Рассматриваемая область общественных отношений, т.е. отношений, складывающихся в процессе реализации электронным государством своих функций, бесспорно, обладает определенной спецификой, при этом упоминаемые И.Л. Бачило связи гражданина с этим государством становятся еще более тесными, с одной стороны, и более прозрачными и открытыми - с другой*(81).