Как отмечает Т.Я. Хабриева, в рамках совершенствования этой деятельности перспективным направлением является разработка методических рекомендаций и создание юридических и информационных технологий*(82).
В настоящее время актуальным является обеспечение государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к телекоммуникационным технологиям, которые, в свою очередь, обеспечивают им доступ к мировому информационному наследию.
В этой связи особенно значимыми являются мероприятия по обеспечению информационной открытости, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"*(83).
Так, до 1 сентября 2012 г. Правительству Российской Федерации поручено сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду, а в частности создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения.
Поставлена стратегическая задача до 15 июля 2013 года обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации.
Среди инновационных мероприятий, направленных на обеспечение информационной открытости, следует также отметить подготовку предложений о возможности трансляции судебных заседаний с использованием сети Интернет и публикации отчетов о них до 1 ноября 2013 г.
Также Указом Президента Российской Федерации предусмотрено до 1 января 2013 г. обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей.
Рассмотрение этих вопросов приобретает особую актуальность в связи с формированием в России системы "Открытое правительство".
Идея "открытого правительства" является сегодня принципиально новой системой коммуникации между властями и гражданским обществом.
Об актуальности указанной темы свидетельствует, в том числе, и Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 644 "О Министре по координации работы "Открытого правительства" Российской Федерации"*(84).
В настоящее время на заседаниях рабочих групп активно обсуждаются механизмы взаимодействия между "Открытым правительством" и "настоящим" Правительством - правительством Российской Федерации, и, в конечном счете, механизмы взаимодействия между гражданским обществом и государственным аппаратом.
Законы об открытом правительстве уже приняты в ряде государств.
В Бразилии относительно недавно прошла конференция "Партнерство "Открытое правительство", куда входят 54 страны, и надо отметить, что во исполнение поручения Президента Российской Федерации уже передана заявка о присоединении к указанному Партнерству и Российской Федерации.
В России еще только идет процесс формирования инфраструктуры так называемого "Открытого правительства", однако насколько эффективной окажется его деятельность в России на пути обеспечения информационной открытости, покажет время.
Что касается необходимости совершенствования правового обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции, то сегодня в этой сфере имеются проблемы, которые нуждается в решении на основе научных исследований целого ряда теоретических задач.
Во-первых, необходима выработка единого правового механизма регулирования общественных отношений, возникающих в процессе деятельности по обеспечению информационной открытости при противодействии коррупции.
Во-вторых, информационная открытость в Российской Федерации является не только важной составляющей противодействия коррупции (одной из наиболее действенных мер по противодействию ей), но относится к числу основополагающих (базовых) принципов функционирования всей национальной системы по противодействию коррупции.
В настоящей статье мы рассмотрим основы информационного права России и Франции в сравнительном плане. Это позволит оценить перспективы развития правового регулирования в данной сфере.
Истоки современного информационного права России следует искать в проблематике административного права, связанной с информацией, а также в применении автоматизированных технологий обработки информации в государственном управлении (АСУ). Это затрагивает исторический период 70-х годов 20-го века. В 90-е годы начинается осмысление новой правовой отрасли - А.Б. Венгеров выделял информационное право и относил его к отраслям, обособленным только по своему предмету*(89), Ю.М. Батурин ввел понятие компьютерного права. Видимо, в силу более широкого подхода именно понятие информационного права "прижилось".
Появляются научные труды. А.Б. Агапов написал монографии "Информационное законодательство России" (1993) и "Основы федерального информационного права России" (1995). Среди первых учебных изданий по информационному праву - учебник В.А. Копылова (1997) и М.М. Рассолова (1999)*(90).
Научная дискуссия конца 90-х годов*(91) привела к созданию научной специальности "информационное право" (заметим, что специальность 12.00.14 объединяет административное, финансовое и информационное право). Ученые сошлись во мнении о существовании комплексной отрасли информационного права. Здесь необходимо небольшое отступление, поясняющее приверженность российского права отраслевому делению. Теоретическая разработка системы советского права привела к делению права не на публичное и частное, а на отрасли, обособляемые по предмету и методу правового регулирования. При этом выделялись комплексные образования в праве, а некоторыми учеными - и комплексные отрасли права*(92). Если существование комплексных отраслей законодательства не вызывает сомнений, то наличие в российском праве комплексных отраслей права и по сей день составляет предмет дискуссий.
Тем не менее, большинство исследователей в области информационного права считает его комплексной отраслью права*(93) (наряду с хозяйственным, банковским правом и пр.). Информационное право - совокупность правовых норм, регулирующих отношения в информационной сфере, связанные с оборотом информации, формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и функционированием информационных систем в целях обеспечения безопасного удовлетворения информационных потребностей граждан, их организаций, государства и общества*(94).
При этом информационное право имеет административно-правовые корни. "Базовой отраслью права для регулирования отношений, связанных с информационной деятельностью в области связи и коммуникаций, на сегодняшнем этапе можно назвать административное право, и на этом основании выделяемое в самостоятельную отрасль информационное право следует пока условно отнести к семейству административного права, что не исключает его связи с другими отраслями публичного права и изменения его места в системе права в дальнейшем"*(95). Объясняется это тем, что исторически информационное право "выросло" из административного. Таким образом, публично-правовое происхождение российского информационного права очевидно. Однако в комплексной отрасли элементы частного права необходимо присутствуют. С точки зрения частного права интерес представляет информация как продукт, имеющий стоимость, как объект интеллектуальной собственности*(96), но исторически эта дискуссия ведется в рамках гражданского права.
Тесной связью с административным правом и управленческой проблематикой вообще объясняется центральное место информации как объекта правового регулирования. Изначально речь шла об использовании информации в целях государственного управления. И даже появление в новой российской Конституции права граждан на информацию не ломает эту структуру, ведь признание субъективных прав граждан видоизменяет и саму систему административного права.
На эту картину не может не влиять развитие информационных технологий. Информационное право изучает в том числе и применение информационных технологий. Причем данный аспект все более выдвигается на первый план. Так, если в ФЗ от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации" информационные технологии не были связаны с информацией как таковой (документированной), то в ФЗ от 27 июля 2006 года "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информационные технологии определяются через информацию, отвоевывая ключевые позиции: информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов.
В-третьих, сегодня правового обеспечения требует выполнение важных государственных задач по повышению открытости не только государственных органов, но и саморегулируемых организаций, включая определение состава информации, подлежащей обязательному опубликованию и установление ответственности за неисполнение предусмотренных требований.
По нашему мнению, актуальность данного вопроса имеет непреходящий, как теоретический, так и практический характер для организации нормотворческой деятельности.
Это свидетельствует о том, что информационная открытость как юридическая категория, как правовой институт исследован недостаточно и проблемы законодательного регулирования общественных отношений, связанных с ее обеспечением, в том числе при противодействии коррупции, нуждаются в дальнейших научных исследованиях.
Таким образом, можно констатировать, что современное российское общество готово и заинтересовано в развитии открытости государственного управления. Широкий доступ граждан к информации о государственных и судебных органах расширяет возможность оценивать их деятельность и правовые гарантии доступа к информации представляют собой юридическую основу для создания системы антикоррупционного контроля со стороны институтов гражданского общества.
Т.А. Полякова*(85)
Е.В. Семизорова*(86)
О.А. Александрова*(87)
Этот процесс получил отражение и в науке. Раньше позиция была категоричной - нельзя ставить знак равенства между информационным и компьютерным правом; информационные отношения, связанные с применением компьютерных технологий, составляют лишь часть отношений, возникающих в информационной сфере*(97). Теперь развитие технологий, их ключевая роль в информатизации общества влияют на содержание информационного права и изменение его предмета. "Информационное право является новой комплексной отраслью в структуре российского права. Его предметом являются отношения, которые обеспечивают реализацию процессов информатизации общества и переход его состояния в категорию информационного в полном смысле этого слова"*(98).
Таким образом, в центр внимания информационного права все более перемещаются информационные технологии, а традиционная документированная информация "отступает", что отражает объективный процесс электронизации общества и информации.
Однако при всем признании технологий российская информатизация сохраняет свою общегуманитарную составляющую. "Информатизация определяется как новый этап в развитии производительных сил, при котором обмен информацией, ее оперативная обработка и эффективное применение являются определяющими условиями всестороннего развития общества. Для западной, прежде всего американской традиции, которой хоть и признается определяющая гуманитарная суть информатики, характерен более прагматичный подход к причинно-следственным связям между общественной потребностью и технологическими инновациями в целом и между информатизацией и компьютеризацией в частности"*(99). Думается нам, здесь корень отличия российского информационного права (с его широким подходом к информации и связанным с ней общественным процессам) и западного компьютерного права, сконцентрированного на прикладном аспекте.
В отличие от России, во Франции традиционно доминирует деление права на публичное и частное, что отражается в системе юридического образования, организации судебной системы, специализации юристов-практиков и пр. Это деление справедливо и применительно к отраслям французского права, которые относятся либо к частному, либо к публичному праву. Правда, многими признается существование смешанных отраслей. При этом нужно заметить, что отрасли права во Франции базируются на отраслях законодательства, практически совпадают: отрасль права - это самостоятельная совокупность правил поведения, применяемых к определенному сектору деятельности*(100). При таком подходе нет проблем с признанием смешанных отраслей права. Вообще, теоретизированное рассмотрение права как отрасли, науки и учебной дисциплины - это российское, а вернее, советское изобретение. Как видим, западные подходы более прагматичны.
Информация как таковая и ее режимы не стали во Франции основой создания правовой отрасли, несмотря на развитое законодательство в этой сфере. Франция была одной из первых демократических стран, где режимы информации законодательно урегулированы, наряду с Германией (1970), Швецией (1973) и США (1974). Французский закон от 6 января 1978 года об информатике, досье (картотеках) и свободах заложил основы такого регулирования. Согласно комментариям, его положения сводятся к пяти основным*(101):
I. Защита граждан в условиях развития информатики;
II. Урегулирование автоматизированной обработки данных во Франции, причем как в публичном, так и в частном секторе;
III. Создание новых субъективных прав, таких как право на "забывание", которое делает из каждого физического лица бухгалтера, контролера, архивариуса или могильщика касающейся его информации;
IV. Установление новых правил законного использования информатики, с отличением "чувствительной" информации от информации, обрабатываемой для определенных целей с предварительными формальностями;
V. Создание нового органа (Национальная комиссия по информатике и свободам), имеющего целью "примирить" технический прогресс и защиту частной жизни без вмешательства судебной власти.
Разумеется, названный закон неоднократно изменялся, однако остается базовым. Но отрасли "информационное право" во Франции не существует. Здесь говорится о применении новых технологий (право новых технологий), электронном (цифровом) праве, праве Интернета, праве электронных коммуникаций, праве информатики и Интернета. И вся эта дискуссия не посягает на отраслевое деление права. Сами исследователи считают, что, например, право Интернета не составляет правовую отрасль, потому что это право "всего". Если оно и "привязано" к праву коммуникаций по способам осуществления, его содержание затрагивает все отрасли права: право персональных данных, право контрактов, потребительское право, конкурентное право, право интеллектуальной собственности, уголовное право, международное частное право...*(102)
В чем вообще смысл выделения права новых технологий? Пока это делается в учебных целях, что представляет редкий случай соединения в одном курсе публичного и частного права. В университете Париж I Сорбонна цифровое право изучается на стадии магистратуры и состоит, как правило, в освещении вопросов применения новых технологий в классических отраслях права:
|
Гражданское право |
Интеллектуальная собственность. Доменные имена |
|
Уголовное право |
Ответственность за киберпреступления, киберпреступность |
|
Административное право |
Публичная информация Электронная администрация Электронные государственные закупки |
|
Финансовое право |
Электронные процедуры |
|
Коммерческое право |
Электронная торговля |
|
Конституционное право |
Права и свободы, связанные с Интернет |
|
Процессуальное право |
Использование новых технологий в судебном процессе |