торого входят представители Антильских островов и острова Аруба, судьи этих заморских территорий не представлены в Верховном суде.

Король и Правительство Королевства представлены в Нидерланд­ских Антильских островах и Арубе губернаторами.

Нидерландские Антильские острова и Аруба имеют собственные правовые системы и, соответственно, конституции.

Конституция Нидерландских Антильских островов 1955 г. про­возгласила независимость островных территорий в управлении сво­ими делами. Она устанавливает, что Парламент Антильских остро­вов представляет всю нацию (такая нация в действительности от­сутствует). В вопросах внутреннего управления законодательная власть принадлежит однопалатному Законодательному Собранию, которое избирается путем всеобщих выборов на четыре года и со­стоит из 22 членов. Законы, принятые Законодательным Собранием и Правительством Нидерландских Антильских островов, подлежат одобрению Губернатором. Исполнительная власть осуществляется Губернатором с помощью Консультативного совета и Совета ми­нистров. Совет министров и Консультативный совет выполняют функции, аналогичные тем, которые осуществляются Советом ми­нистров Королевства и Государственным советом Королевства. Суд Нидерландских Антильских островов рассматривает дела по первой инстанции, а также действует в качестве апелляционного суда; со­ответствующее владение имеет собственную Службу публичного обвинения.

При выходе в 1986 г. из федерации Нидерландских Антильских островов Арубы была принята новая Конституция, которая модели­ровалась на основе Конституции Нидерландов 1983 г. Проект был подготовлен Советом министров острова Аруба и получил одобрение Правительства Королевства. Однако, в отличие от Конституции Ко­ролевства, Конституция Арубы при перечислении фундаментальных прав содержит детализированные статьи о правах на свободу и без­опасность, на обладание собственностью, основанные на тексте Ев­ропейской конвенции о защите прав человека и основных свободах (включая Протоколы к ней); Конституцией предусмотрен судебный контроль законодательства на предмет конституционности. Консти­туция Арубы содержит главы о Правительстве, Парламенте, Кон­сультативном совете, Генеральной счетной палате, законодательстве и управлении, правовой системе и судебной власти, процедуре вне­сения поправок в Конституцию. Структура государственного управ­ления на острове Аруба аналогична соответствующей структуре на Нидерландских Антильских островах.

Правовой системой Нидерландов воспринят французский вари­ант классификации отраслей права на публично-правовые и част­ноправовые отрасли. К публично-правовым традиционно принято относить такие отрасли, как конституционное и административное право. В число частноправовых отраслей входят, в частности, граж­данское право, гражданское процессуальное право, семейное право. Некоторые отрасли права комбинируют в себе элементы частного и публичного права, например трудовое и экологическое право.

На развитие отраслей права Нидерландов оказали значительное влияние, прежде всего, французская, немецкая, а также англосак­сонская правовые системы.

§ 5. Отрасли публичного права

Конституционное право. Появление современного конституци­онного права Нидерландов связано с принятием Конституции от 17 февраля 1983 г., что было вызвано необходимостью модерниза­ции текста Конституции 1887 г. после Второй мировой войны с целью приспособления ее к новым социально-политическим усло­виям, изменившимся обстоятельствами и воззрениями.

Однако пересмотр Конституции не преследовал цели революци­онного разрыва с существующим конституционным правом, хотя этот вопрос длительное время обсуждался. Основная структура гол­ландской конституционной системы, которая сформировалась в общих чертах в течение первой половины XIX в. на основании пере­смотра Конституции 1848 г., серьезно не оспаривалась. Перемены, имевшие место в XIX в., привели к созданию следующей модели: Королевство Нидерланды — монархия; с 1814 г. Корона принадлежит Оранско-Нассаускому Дому, однако монарх не обладает политиче­ской властью; взаимоотношения между Правительством (состоящим из Короля и министров) и Парламентом строятся в соответствии с парламентской системой правления (политическая власть министров зависит от доверия большинства Нижней палаты Парламента); Ни­дерланды — децентрализованное унитарное государство.

Прежняя Конституция 1887 г. состояла из 13 глав, некоторые из которых содержали разделы. Ее положения, форма и структура яв­лялись отражением взглядов на государственную структуру, харак­терных для XIX в., и выражали существовавшую социально-полити­ческую действительность.

401

За краткой первой главой, содержащей несколько общих норм и положений о гражданских правах, следовала длинная глава о Короле, которая включала положения о наследовании, финансовом содер­жании Короля и членов королевской семьи, опеке и регентстве в случае несовершеннолетия Короля, о полномочиях Короля. Консти­туционными положениями утверждался принцип полной ответствен­ности министров перед Парламентом. Третья, такая же длинная, глава была посвящена Генеральным штатам и предусматривала по­рядок образования палат, их основные полномочия. Также она со­держала положение об официальной законодательной процедуре и национальном бюджете.

Затем следовала глава о провинциях и муниципалитетах, которая содержала детализированные статьи, регулировавшие элементы ад­министративной структуры, полномочия, осуществляемые этими территориальными органами, включая их контрольно-надзорные функции. Непропорционально большой объем этой главы объяснял­ся историческими причинами: создание в 1814 г. унитарного госу­дарства обусловило необходимость в точном определении статуса провинций и муниципалитетов в целях предотвращения возврата к федеративной структуре.

Пятая глава содержала положения о профессиональных и про­мышленных корпорациях и представляла собой попытку организа­ции сотрудничества между «капиталом» и «трудом», основанного на публичном праве. Отдельная глава Конституции посвящалась рели­гии, при этом ее содержание отражало исторический конфликт — антагонистические отношения между протестантами и римскими католиками в Нидерландах.

Пересмотр Конституции 1887 г. (вся процедура заняла 18 лет) привел к тому, что ее текст был основательно модернизирован и системно упрощен. При этом впервые Конституция была пересмот­рена с участием многочисленных политических и социальных орга­низаций, благодаря чему в ней были реализованы современные тре­бования демократии.

Новая Конституция 1983 г. при сохранении фундаментальных ос­нов прежнего Основного закона отличается значительной новизной.

Прежде всего, при сопоставлении классификации Конституции 1983 г., содержащей восемь глав, со структурой прежней Конститу­ции, описанной выше, обращает на себя внимание попытка к созда­нию более компактной системы.

Классификация ныне действующей Конституции начинается с главы об основных правах, которые рассматриваются в качестве

402

определенных основ, доминирующих во всей государственной сис­теме. За ними следуют положения о двух наиболее важных органах государства — Правительстве и Парламенте, а затем — глава об ос­новных органах, которые консультируют Правительство и Парла­мент. Следующая глава посвящена наиболее важным функциям Правительства и Парламента — законотворчеству и управлению. После нее идет глава об отправлении правосудия. Далее включена щава, отражающая характер Нидерландов как децентрализованного унитарного государства; в ней содержатся нормы, положенные в основу деятельности децентрализованных органов. В завершение имеется глава о процедуре пересмотра Конституции.

Многие главы Конституции 1983 г. эффективно соединили в себе положения, которые были «рассеяны» в разных главах предыдущей Конституции. Например, идет речь о четвертой главе, соединившей всебе положения о Государственном совете, Генеральной счетной палате и постоянных консультативных органах; новые статьи главы ведьмой о провинциях и муниципалитетах более компактны по срав­нению с прежней Конституцией. Пятая глава включила в себя мно­гочисленные вопросы организации законодательной и управленче­ской деятельности, в частности в ней содержатся: положения о при­нятии актов Парламента, о международных отношениях, об обороне, о чрезвычайных обстоятельствах; вопросы налогообложения, бюд­жетной и денежной системы.

: Некоторые главы и отдельные положения конституционного тек­ста претерпели значительные содержательные новации.

• В частности, в первой главе Конституцией четко определены случаи ограничения различных основных прав; внесены важные Дополнения в части расширения круга прав и свобод (запрещена Дискриминация; свобода собраний расширена до признания права на демонстрацию; право на неприкосновенность почтовых сообще­ний включает в себя телефонные и телеграфные сообщения). Граж­данские права, определяемые в первой главе прежней Конституции и главе о религии, объединены вместе в современном варианте; обос­нованно сокращено число положений, относящихся к религии. Важ­ной новеллой является включение в первую главу положений о со­циальных правах, обусловливающих ответственность Правительства за предоставление определенных социальных услуг (прежняя Кон­ституция не закрепляла положений о социальных правах).

" Конституция 1983 г. предусматривает определенные изменения в сфере организации и деятельности органов публичной власти. Так, Конституция наделила законодателя полномочием устанавливать,

403

какие специальные суды входят в состав общей судебной системы (согласно прежней Конституции только суды по гражданским и уголовным делам могли принадлежать к системе судов общей юрис­дикции). Конституцией был сокращен срок полномочий для Верхней палаты с шести до четырех лет. Кроме того, в конституционном тек­сте установлена возможность для законодателей предоставлять пра­во участия в выборах муниципальных советов жителям, не явля­ющимся гражданами Нидерландов (раньше действовал принцип голосования только голландских граждан), однако до сих пор подоб­ной практики не сложилось.

Голландское конституционное право имеет следующие особен­ности.

Во-первых, конституционное право не окрашено какой-либо идеологией и не имеет доктринального характера: Конституцией предусмотрены разнообразные ценности, ни одна (один) из которых не имеет приоритета; прямо не предусмотрены положения о прин­ципах, являющихся традиционными ценностями конституционных демократий. Этому косвенным подтверждением служит отсутствие в Конституции преамбулы с изложением некой правовой доктрины, а также отдельных положений об основах конституционного строя, хотя из ее положений следует определенные базовые начала, на ко­торых основывается государство.

Во-вторых, в конституционном праве первостепенное внимание уделяется правовому положению личности и заметно стремление учитывать все права и законные интересы на равных основаниях. Первая глава Конституции регламентирует основные права и сво­боды личности, при этом делая акцент на политических и социаль­ных правах. В числе конституционно закрепленных политических прав, в частности, предусмотрены права: на равный доступ к госу­дарственной службе; избирать и быть избранным; подавать петиции компетентным органам власти; на свободу печати, объединений, митингов и демонстраций; на тайну переписки, иные права. Кроме того, Конституция провозглашает социальные права и обязывает государство способствовать их реализации. Согласно Конституции для реализации социальной политики государственные органы обя­заны: содействовать достаточной занятости населения; заботиться об обеспечении средств к существованию и справедливом распре­делении богатства; обеспечивать достаточный жизненный уровень населения; предпринимать меры по защите здоровья населения; содействовать социальному и культурному развитию общества; за­ботиться о защите и улучшении окружающей среды; уделять посто­

янное внимание образованию; оказывать поддержку гражданам, проживающим на территории Нидерландов, не имеющим средств к существованию.

Примечательно, что Конституцией прямо не формулируются нор­мы о том, что основные права являются неотчуждаемыми и принад­лежат каждому от рождения, не предусмотрены нормы о праве чело­века на жизнь, свободу, достоинство, однако соответствующие по­ложения следуют из конституционного текста. Отсутствие указанных формулировок объяснимо господствующим пониманием того, что естественные права возникают вместе с рождением человека, при­надлежат ему всю жизнь и не нуждаются в дополнительном государ­ственном закреплении.

В-третьих, конституционные положения об организации органов государственной власти отличаются своеобразием. Идея строгого разделения властей не сформулирована определенно в Конституции и конституционном праве. Конституция избегает ограничения сво­боды усмотрения политических институтов с помощью иерархиче­ского подчинения их друг другу; ни один орган не может получать инструкции от других властей; институт главы государства в действи­тельности отсутствует.

Разделение законодательной и исполнительной властей недоста­точно четко: Правительство разрабатывает законы вместе с Парла­ментом и даже может ограничивать права граждан. В Нидерландах имеются ряд контрольных механизмов (например, право роспуска Парламента), институты примирения и посредничества (между раз­личными органами власти и в рамках самих органов). Законы изда­ются Генеральными штатами совместно с Правительством. Прави­тельство доминирует в законодательном процессе; верховенство Пар­ламента во многом ограничено его властью; способ формирования Правительства не вписывается в жесткую схему разделения властей.

: Роль судьи как уравновешивающей власти ограничена: в отличие от большинства современных государств Европы, Конституция Ни­дерландов устанавливает запрет на возможность оспаривания конс­титуционности законов и отмены неконституционных актов судом. При этом господствует мнение о том, что предоставление судам j Контрольной функции вовлечет их в политику и уменьшит юриди- вескую определенность законодательства.

При этом конституционному праву неизвестна концепция источ­Ника государственной власти: в Конституции нет положений о на­родном суверенитете или суверенитете Парламента, демократичес­ком режиме и социальном государстве.

В-четвертых, конституционное право отличается гибким харак­тером, что обеспечивается благодаря неписаному праву, основанно­му на судебной практике, конституционном обычае и доктрине. Известно, что язык Конституции Нидерландов не очень выразите­лен; в ней излагаются известные вопросы, которые более полно рассматриваются в других авторитетных источниках права (напри­мер, вопросы назначения и смещения министров, отношения между Правительством и Парламентом).

В-пятых, голландское конституционное право предоставляет осо­бое почетное место нормам международного права, которые имеют верховенство не только над законодательными актами, но и над Конституцией Нидерландов. Под влиянием международного права в сфере прав человека Верховный суд Нидерландов стал выполнять функции, приближающиеся к задачам органа конституционного контроля, определяя соответствие национальных законов междуна­родным нормам.

Отдельного внимания в рамках конституционного права заслу­живает рассмотрение института гражданства в Нидерландах.

Гражданство в Нидерландах регулируется Законом Королевства «О гражданстве Нидерландов» 1984 г., который распространяется в том числе на Нидерландские Антильские острова и остров Аруба.

Голландское гражданство приобретает ребенок, отец или мать которого имеют это гражданство, независимо от места его рождения (принцип «права крови»). Ребенок, чьи мать или отец являлись по­стоянными жителями Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или острова Арубы на момент его рождения и который был рожден матерью, проживающей в Нидерландах, также приобретает гражданство Нидерландов («право почвы»), В случае, если ребенок был оставлен в Нидерландах, на Нидерландских Антильских остро­вах или острове Арубе, он получает голландское гражданство (неза­висимо от того, являются ли они гражданами другой страны) через пять лет. Ребенок, усыновленный супругами на обозначенной тер­ритории, получает нидерландское гражданство, если его имеет один из супругов — усыновителей.

Прием в гражданство (натурализация) происходит на основании королевского декрета. Для приобретения гражданства обычно необ­ходимо постоянно проживать в Нидерландах в течение пяти лет. Несовершеннолетние натурализуются одновременно с матерью или отцом, но могут заявить о голландском гражданстве по достижении возраста совершеннолетия, за исключением случаев, когда они яв­ляются апатридами. С 1992 г. в Нидерландах разрешено двойное

406

гражданство; при этом лицо, имеющее нидерландское гражданство, не подлежит высылке.

Закон «Об иностранцах» 1965 г. регулирует правовое положение иностранцев в Нидерландах. Иностранные граждане не имеют права занимать публичные должности и участвовать во всеобщих выборах; Конституция ограничивает право соответствующих лиц на социаль­ное обеспечение.

Административное право. Правовой основой организации и функ­ционирования публичной администрации в Нидерландах являются Конституция, Закон «Об общем административном праве», Закон «О гражданских служащих», Закон «Об административной юрисдик­ции», Закон «О Государственном совете» и другие правовые акты.

В Нидерландах публичная власть организуется на трех уровнях: государственная администрация, администрация провинций, адми­нистрация муниципалитетов. В связи с этим к административным органам относятся министры, их заместители, полиция, королевские комиссары в провинциях и бургомистры (мэры) в муниципалитетах; гражданские служащие, временные гражданские служащие, военные служащие и персонал, нанятый министрами (акты этих лиц считают­ся актами административного органа, которые их наняли на службу). ! о-Важно подчеркнуть, что гражданские служащие в Нидерландах традиционно обладали привилегированным статусом. Согласно За­кону «О гражданских служащих» 1929 г. для них была создана спе- Ь циальная система судов. Впоследствии сокращение государственных расходов привело к уменьшению привилегий, условия гражданской службы стали односторонне устанавливаться министром внутренних дел. С 1983 г. гражданские служащие обладают всеми конституцион­ными правами. С 1984 г. для согласования условий гражданской службы между министром внутренних дел и профсоюзами служащих проводятся консультации при помощи независимого Комитета кон­сультаций и Арбитража. Единый акт, регулирующий правовой статус гражданских служащих, до сих пор не принят в Нидерландах, при этом Закон «О гражданских служащих» практически не содержит материальных норм. Правовые положения о гражданской службе содержатся в приказах в Совете, адресованных гражданским служа- Й№м центрального Правительства, и в подзаконных актах, относя­Щихся к служащим других публичных органов. Современная прави­тельственная политика направлена на устранение различий регули­Рования труда этих лиц и других работников.

• В 1992 г. был принят Закон «Об общем административном праве», которым регулируются отношения между органами публичной влас­

407

ти и гражданами, определяются положения о разрешении админи­стративных дел, подробно регламентируются многие процедурные вопросы.

При этом Законом устанавливаются принципы деятельности ор­ганов публичной власти, которыми административный орган всегда обязан руководствоваться при принятии решений и подготовке ак­тов. Так, Законом предписывается следующее: административные органы должны беспристрастно выполнять свои обязанности; долж­ны почитать оправданные надежды лица, утверждение которого они оценивают; интересы сторон всегда должны сопоставляться с соци­альными интересами, которые отвечают закону.

Голландское административное право уделяет большое внимание способам защиты от неправомерных действий (бездействий) органов публичной администрации.

По общему правилу пересмотр актов административных органов должен осуществляться в рамках самой администрации, в связи с чем первоочередным способом защиты прав является обращение к вы­шестоящему административному органу с жалобой, в которой оспа­риваются законность и правомерность решения, вынесенного ни­жестоящим органом публичной администрации. Так, до обращения в суд заинтересованные стороны (лица, к которым адресован такой акт, и лица, интересы которых были им затронуты) должны подать протест в административные органы. При этом с момента издания соответствующего акта протест по общему правилу подается в тече­ние шести недель. При рассмотрении протеста административный орган должен выслушать заинтересованную сторону, при этом все аргументы должны быть приняты во внимание.

В случае, если протест не удовлетворен, заинтересованная сторо­на правомочна подать апелляцию в суд в течение шести недель после того, как было издано решение соответствующего административ­ного органа (если итог не был обжалован, то он остается постоян­ным).

Законодательством Нидерландов устанавливается несколько спо­собов судебной защиты прав от неправомерных актов (действий или бездействий) органов публичной администрации.

Во-первых, идет речь о предъявление исков в Государственный совет и в административные суды, которые дают оценку законности решения, основываясь на законодательстве и общих юридических принципах, а также принципах «надлежащего управления».

Во-вторых, возможна подача исков в общие суды, наделенные соответствующей юрисдикцией, поскольку административные суды

408