Материал: Sravnitelnoe_pravo_t_2_Lafitskiy (1)

в палатах Генеральных штатов. Назначенный Король может передать свою власть только своим законным наследникам.

Конституция рассматривает три случая признания неправоспо­собности Короля.

, , Во-первых, идет речь о времени несовершеннолетия (Конститу­цией предусмотрено, что Король использует свою власть по дости­жении совершеннолетия).

Второй случай касается временного отказа Короля от исполне­ния своих полномочий. Как отказ от исполнения полномочий, так я возобновление осуществления королевской власти совершаются через акт Парламента по личной инициативе Короля. Генеральные штаты обсуждают и решают данный вопрос на совместном заседа­нии.

ч Третий случай касается так называемого мотивированного при­знания Короля неправоспособным. Если Совет министров приходит юмнению, что Король не в состоянии осуществлять свои полномо­чия, то он после получения консультации Государственного совета информирует об этом Генеральные штаты. В этом случае Парламент собирается на совместном заседании для решения данного вопроса. Если Парламент согласен с мнением Совета министров, то он объ­являет о неправоспособности Короля. При этом важно указать, что Король теряет не трон, а только возможность осуществлять свою масть; как только он снова станет способен вести дела, его власть возобновляется.

г> Если одно из вышеперечисленных обстоятельств возникнет, то королевские функции выполняются регентом, назначенным актом Парламента. В случае отсутствия Короля и регента Государственный совет исполняет королевские обязанности.

к' Конституцией делается различие между собственно Королем (по­ложения о престолонаследии, регентстве, неправоспособности) и Королем как частью Правительства, который действует сообща с одним или более министрами, а также как важным участником за­конодательного процесса. Для второго случая также применимы слова «королевский указ» и «правительство», обозначающие решения Короля и одного или более министров.

Важной привилегией Короля является его неприкосновенность (иммунитет). При этом для того, чтобы преодолеть потенциальные недостатки существования королевского иммунитета, связанные с ^можностью злоупотребления Королем своей властью, в консти­туционном праве устанавливается ответственность министров и Контрасигнатура актов монарха (любые его акты подлежат одобре­

383

нию и подписанию одним или несколькими министрами, которые несут ответственность за эти акты, принятые за подписью Короля).

В связи с этим министр ответствен перед Генеральными штатами за собственные действия и действия Короля внутри Правительства (исключением была Вторая мировая война, когда Правительство было эвакуировано в Лондон, а Королева Вильемина принимала значительное участие в его деятельности).

Кроме того, ответственность министров распространяется на дей­ствия Короля вне Правительства, а именно как главы государства и при реализации личных прав; в этом случае министр не уполномочен предотвращать личные акты и действия Короля, однако он может только пытаться влиять на монарха до или после издания такого акта или совершения действия.

Кроме иммунитета Конституцией предусмотрены другие личные права, которыми обладает Король, например идет речь о его ежегод­ном содержании из государственного бюджета в соответствии с пра­вилами, которые установлены актом Парламента.

К числу прерогатив Короля как главы государства относится, преж­де всего, участие в формировании нового Правительства после парла­ментских выборов. Монарх проводит консультации с лидерами фрак­ций, председателями палат Парламента и с вице-председателем Госу­дарственного совета. По их рекомендации Король может назначить «информатора», который выясняет, какие партии готовы к совместной работе в Правительстве. В назначении информатора нет необходимо­сти, если заранее известно, какие партии хотят совместно формировать Совет министров. Результатом переговоров между этими партиями является соглашение об условиях формирования Правительства. В этом соглашении излагаются планы коалиции на предстоящий че­тырехлетний период правления. После достижения этого соглашения Король назначает «форматора», задача которого — сформировать Со­вет министров. Как правило, соответствующий форматор становится Премьер-министром нового Правительства. Новые министры назна­чаются королевским указом и приводятся к присяге монархом.

Кроме того, Король провозглашает Тронную речь в начале пар­ламентского года, когда представляются планы Правительства на предстоящий год. Также официально Король назначает высший офицерский состав, комиссаров провинций, судей, губернаторов и вице-губернаторов заморских территорий. К полномочиям монарха относятся созыв и роспуск Парламента, объявление войны и заклю­чение мира, распоряжение государственными финансами; ему при­надлежит право помилования.

384

Вместе с тем власть монарха существенно ограничена, и его роль является в большей степени символичной — олицетворение единства Королевства. Он осуществляет рабочие визиты и присутствует на важных событиях, где он является главной фигурой.

В качестве совещательного и консультативного органа при главе государства функционирует Государственный совет, который дает обязательные консультации Правительству по законопроектам, пред­ставляемым Правительством Нижней палате, по проектам королев­ских указов, приказов в Совете, по предложениям о ратификации (денонсации) международных договоров, принимает общие адми­нистративные правила. Мнение Государственного совета обязатель­но запрашивается Правительством при отмене решений провинци­альных штатов и их исполнительских комиссий. Правительство уполномочено совещаться с Государственным советом в иных слу­чаях, когда Король и члены Правительства сочтут это необходимым. Государственный совет может предлагать консультации по собствен­ной инициативе.

Государственный совет исследует юридические аспекты законо­проектов, включая их соответствие Конституции Нидерландов, опре­деляет наличие законных оснований следования существующей по­литике, соблюдение основных принципов надлежащего законотвор­чества и управления, их целесообразность и единообразие.

Решения Государственного совета оглашаются. Консультация Государственного совета по правительственным законопроектам доводится до сведения Генеральных штатов.

В отсутствие Короля и регента Государственный совет осуще­ствляет королевские полномочия. Государственный совет имеет пра­во расследовать обстоятельства административных споров, решения по которым принимаются указом Короля, и представлять рекомен­дации по их разрешению.

В состав Государственного совета входят: Король — председатель (церемониальная роль), наследник престола и другие члены коро­левской семьи. Кроме того, в Государственный совет включаются государственные советники и чрезвычайные советники, назначаемые Для решения отдельных вопросов в сфере компетенции Государ­ственного совета. Соответствующие члены Государственного совета являются бывшими государственными деятелями, судьями, бизнес­менами и назначаются королевским декретом по рекомендации ми­нистра внутренних дел после согласования с министром юстиции (минимальный возраст для назначения в совет — 35 лет). Они пре­бывают в должности пожизненно (до достижения 70 лет), но могут

385

быть временно отстранены от должности или уволены советом в случаях, установленных актом Парламента.

Законодательная власть. Высшим представительным и законода­тельным органом в Нидерландах являются Генеральные штаты (Пар­ламент). Парламент состоит из двух палат: Верхней (Первой) (75 мест) и Нижней (Второй) (150 мест). Бикамеральная парламентская систе­ма была введена в 1815 г., при этом принято считать, что обе палаты Парламента представляют население в целом.

Нижняя палата Генеральных штатов является палатой профес­сиональных политиков и избирается путем прямого всеобщего тай­ного голосования по системе пропорционального представительства на четыре года.

Избирательным правом обладают граждане Нидерландов, достиг­шие 18 лет, за исключением тех лиц, которые не имеют постоянного места жительства в Нидерландах и лишены на этом основании изби­рательных прав по акту Парламента. Кроме того, избирательным правом не обладают лица, подвергнутые заключению в тюрьме по приговору суда на срок не менее одного года и при этом лишенные права голоса, а также недееспособные лица.

Верхняя палата избирается непрямым образом по системе про­порционального представительства на четыре года. Депутаты этой палаты избираются депутатами советов провинций, при этом ука­занные выборы проводятся не позже чем через три месяца после выборов советов провинций, если только палата предыдущего созы­ва не была распущена.

Правовой основой избирательной кампании в Голландии явля­ются Избирательный кодекс 1989 г. и Закон «О государственном финансировании деятельности научных исследовательских инсти­тутов, действующих под эгидой политических партий» 1975 г.

В стране имеется около 75 политических партий, при этом кан­дидатов на парламентских выборах обычно выдвигают около 25 пар­тий. Вместе с тем в партийной системе имеется три главных течения:

1. конфессиональное (Христианско-демократический Призыв);

2. социально-демократическое (Партия Труда); 3) либеральное (Народная Партия за Свободу и Демократию). Примечательно, что Конституция не содержит положений о политических партиях, при этом специальный закон отсутствует. Правовое положение поли­тических партий регулируется положениями Конституции об объ­единении, нормами Гражданского кодекса и Избирательного ко­декса. Партии считаются общественными, а не государственными организациями, ставящими перед собой определенные цели.

386

Места, полученные списком партии при выборах в Парламент, разделяются между кандидатами при помощи квоты: сначала места распределяются между кандидатами, получившими больше полови­ны квоты; если после этого остаются нераспределенные места, при­оритет отдается кандидатам, чье имя записано выше в списке.

Каждая палата голландского Парламента имеет регламент (посто­янно действующие приказы), а также избирает председателя из чис­ла своих членов. Палаты работают в сессионном порядке, при этом проводятся как раздельные, так и совместные заседания палат. Со­вместные заседания палат проводятся при рассмотрении вопроса о наследовании трона и ежегодно при представлении Правительством заявления об общей политике. Палаты Парламента могут принимать решения без голосования, путем поднятия рук или вставанием. Про­ведение заседаний палат и принятие ими решений допускается толь­ко при наличии большинства членов палаты.

• Состав постоянных и специальных комитетов палат Парламента формируется пропорционально численности фракций. Парламен­тарий может быть членом нескольких постоянных комитетов, обра­зуемых в палатах.

; Парламентский мандат в Нидерландах несовместим с должностью шшистра, Государственного секретаря, члена Государственного со­вета, Генеральной счетной палаты и Верховного суда, Генерального прокурора или Генерального адвоката при Верховном суде. Парла­ментарии не подлежат преследованию (в уголовном, дисциплинар­ном, гражданско-правовом порядке) за все, что они произнесли или написали в Парламенте и в парламентских комитетах; если парла­ментарий злоупотребляет иммунитетом в своих устных высказыва­ниях, председатель палаты может сделать ему замечания, лишить слова или удалить из зала заседаний.

• ' Каждая из палат может быть распущена по указу Короля. При этом соответствующий указ должен содержать положения о прове­дении новых выборов палаты и ее созыв не позже чем через три ме­сяца. При этом срок полномочий Второй палаты, созванной в ре­зультате роспуска палаты предыдущего созыва, устанавливается актом Парламента и не может превышать пять лет. Срок полномочий Первой палаты, созванной в результате роспуска палаты предыду­щего созыва, заканчивается вдень, в который должен был закончить- ⁰³ срок полномочий распущенной палаты.

' ’ Издание законов является важнейшим направлением деятельно­сти Генеральных штатов. Первая палата признает политическое вер­ховенство Нижней палаты. Только Нижняя палата может иниции­

387

ровать принятие закона и поправки к нему, при этом все законопро­екты вносятся именно в эту палату. Вместе с тем Верхняя палата не обладает правом законодательной инициативы и не может вносить поправки в законопроект, одобренный Нижней палатой. Функции Верхней палаты сводятся к одобрению законопроектов, уже разра­ботанных и принятых Второй палатой; соответствующая палата мо­жет только отклонить законопроект.

Согласно Конституции Парламент осуществляет законодатель­ную власть совместно с монархом, в связи с чем помимо Нижней палаты, законопроекты могут представляться Королем и от его име­ни. Правительство вносит 95% всех законопроектов, подписанных Королем, при этом парламентарии в основном обсуждают законо­проекты и контролируют министров; Министерство юстиции несет первичную ответственность за законодательную политику Прави­тельства. Государственный совет дает оценку правительственным законопроектам до внесения их на рассмотрение Парламента. Неко­торые законопроекты, подготовленные Правительством, проходят экспертизу Социально-экономического совета.

Законопроект должен быть утвержден Королем и контрассигно­ван министром. Несмотря на то что формально монарх наделен пра­вом отклонения законопроекта, на практике соответствующая воз­можность никогда не используется. Законы вступают в силу через месяц после их опубликования в официальном бюллетене.

Генеральные штаты наделены значительными полномочиями в финансово-бюджетной сфере. После открытия очередной сессии Советом министров предоставляется в Нижнюю палату проект зако­на о бюджете. После его одобрения законопроект направляется в Верхнюю палату, после чего передается на одобрение Королю.

Другим важным направлением деятельности Парламента Нидер­ландов является участие в формировании органов государственной власти и осуществление контроля их деятельности. Прежде всего, речь идет о влиянии Парламента на формирование Правительства. Хотя формально назначение министров осуществляет Король, соот­ветствующие назначения производятся только в отношении той или иной партии или коалиции партий, которая имеет большинство мест в Нижней палате Парламента. В рамках контроля за деятельностью Правительства Генеральные штаты могут вынести вотум недоверия в отношении как отдельных министров, так и Совета министров в целом (в этом случае либо уходит в отставку Правительство, либо принимается решение о роспуске Парламента, при этом согласно конституционному соглашению Правительство не может распустить

388

Парламент более 1 раза по одной причине). Генеральные штаты могут обеспечивать расследование деятельности министерств по­средством создания специальных комиссий. Кроме того, каждый парламентарий вправе задавать вопросы министрам (их заместите­лям). При этом допускается использование права на интерпелляцию (устные дебаты с членом Правительства), для чего требуется одобре­ние палаты Генеральных штатов.

К полномочиям Нижней палаты также относится назначение Национального Омбудсмена, участие в назначении судей Верховно­го суда и должностных лиц Генеральной счетной палаты.

Исполнительная власть. До конституционной реформы 1983 г. Конституция провозглашала, что главой исполнительной власти является Король, однако с момента этой реформы Конституция не содержит прямого указания на то, кому принадлежит исполнитель­ная власть. Конституция предусматривает, что Правительство состо­ит из Короля и министров, которые образуют Совет министров, и от­ветственно перед Генеральными штатами.

Члены Совета министров официально назначаются Королем, а фактически выдвигаются партиями парламентского большинства. В связи с тем, что, как правило, партии не получают большинства в Парламенте, Правительство имеет коалиционный характер. Предсе­датель Нижней палаты — личный советник монарха при образовании Правительства. Совет министров формируется на основе политиче­ского баланса в Нижней палате. Кроме того, монарх может консуль­тироваться с председателем Верхней палаты и председателями ее фракций, однако фракции Верхней палаты играют менее значитель­ную роль в создании коалиционного Правительства. Состав коали­ционного Правительства не всегда отражает результаты выборов в Нидерландах. Таким образом, в отличие от прежнего периода, когда министры функционировали как слуги Короны, в настоящее время их главная роль заключается в представлении парламентского боль­шинства, которое вошло в состав правительственной коалиции.

Председателем Совета министров является Премьер-министр, полномочия которого являются весьма ограниченными. В частности, он не участвует в назначении министров; в связи с тем, что Прави­тельство коалиционное, Премьер-министр делит власть с лидерами Других политических групп, представленных в Совете министров; он не вправе сместить министра без одобрения партии и может быть арбитром между министрами только при их согласии. Отношения соподчиненное™ между Премьер-министром и министрами отсут­ствуют.

389

Новый Совет министров во время первого появления в Парла­менте делает правительственное заявление. Правительство в ежегод­ной Тронной речи, произносимой Королем, информирует Парла­мент о своей политике; Правительственная программа, как правило, воспроизводит коалиционное соглашение.

В компетенцию Совета министров входит решение следующих вопросов:

• подготовка проектов законов и актов государственного управ­ления;

• заключение международных договоров и межправительствен­ных соглашений;

• поддержание дипломатических отношений с другими государ­ствами;

• формирование бюджета;

• руководство министерствами и нижестоящими органами ис­полнительной власти;

• направление Королю предложений о назначении высших долж­ностных лиц гражданской и военной администрации, губерна­торов и вице-губернаторов заморских территорий и уполномо­ченных Короля в провинциях.

Как уже отмечалось, именно министры, а не Король, несут ответ­ственность за деятельность Правительства. При этом Король не впра­ве действовать в Правительстве без министра: каждый закон и каж­дый указ, подписанный Королем, дополнительно подписываются (контрассигнуется) министром или министрами. Примечательно, что на практике министры берут инициативу в составлении королев­ских указов на себя, несмотря на то, что Король формально свободен во внесении собственных предложений по изданию таких указов. Дискуссии между министрами и монархом хранятся в тайне, что предупреждает вовлечение Короля в политические споры.

Принято различать следующие виды ответственности министров. Во-первых, министры могут быть подвергнуты уголовно-правовой ответственности при совершении ими определенных правонаруше­ний, например: умышленное нарушение Конституции или норм общегосударственного управления; выполнение указа Короля, не контрассигнованного министром. В этом случае министр по реше­нию Короля и Нижней палаты Генеральных штатов должен предстать перед Верховным судом, однако таких ситуаций на практике еще не случалось.

Во-вторых, идет речь о политической ответственности министров перед Генеральными штатами, когда Парламент не поддерживает

390

предложения Правительства и выносит ему вотум недоверия (прак­тикуется с 1840-х гг.).

В-третьих, в результате ошибочных действий, связанных с выпла­тами, которые не покрываются бюджетом, министр несет финансо­вую ответственность. Кроме того, в определенных случаях министр может нести гражданско-правовую ответственность, которая регу­лируется Гражданским кодексом.

Важна роль Социально-экономического совета, являющегося кон­сультативным органом Правительства по ряду социально-экономи­ческих проблем. Совет действует в составе 45 членов: 15 назначают­ся предпринимателями, 15 — профсоюзом и 15 — государством (в том числе председатель правления Центрального банка, председатель Центрального бюро планирования, должностные лица университе­тов, организаций по защите прав потребителей). В связи с этим совет имеет трехчленную структуру (представители организаций рабочих, нанимателей и эксперты, назначаемые Правительством).

Судебная власть. Правовое регулирование судебной власти Ни­дерландов основано на Конституции и Законе «О судебной органи­зации» 1827 г. (с изменениями 1911 и 1971 гг.), которыми различа­ются две категории судов: суды общей и специальной юрисдикции.

К компетенции судов общей юрисдикции относятся дела, возника­ющие из отношений, урегулированных гражданским и уголовным правом.

■' Система судов общей юрисдикции организуется по следующим уровням.