Российский университет дружбы народов
Анализ российского опыта реформирования контрольно-надзорной деятельности
Е.В. Масленникова
Современный период реформирования контрольно-надзорной деятельности насыщен событиями, новеллами нормотворчества, социальными экспериментами. В последние годы основной вектор реформ направлен на соблюдение интересов подконтрольных объектов при подготовке и проведении контрольных и надзорных мероприятий, на внедрение риск-ориентированного контроля, позволяющего сосредоточить ресурсы для контроля и надзора в тех сферах деятельности, где велика вероятность нарушения охраняемых законом ценностей. В статье рассмотрена динамика и основные итоги проведения реформы контрольно-надзорной деятельности.
Среди положительных результатов реформирования можно назвать экспериментальное внедрение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности, системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Некоторая позитивная динамика наметилась при применении проверочных листов. С точки зрения автора, недостаточное внимание уделяется вопросам критического анализа необходимости и достаточности контрольно-надзорной деятельности с точки зрения защиты охраняемых законом ценностей; возможности замещения государственной контрольно-надзорной деятельности иными, в том числе негосударственными институтами. Автором обосновывается вывод об анализе необходимости контроля (надзора), о систематизации контрольно-надзорных функций и ревизии обязательных требований до принятия и реализации решений, связанных с технологическими аспектами проведения контроля (надзора). Также вносятся предложения о корректировке положений, содержащихся в проекте закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в РФ».
Ключевые слова: контроль, надзор, риск-ориентированный контроль, охраняемые законом ценности, реформа контрольно-надзорной деятельности
Analysis of the Russian experience in reforming control and supervisory activities
E.V. Maslennikova
Peoples' Friendship University of Russia (RUDN University)
The modern period of reform of control and Supervisory activities is full of events, novelties of norm-setting, social experiments. In recent years, the main vector of reforms is aimed at respecting the interests of controlled objects in the preparation and conduct of control and Supervisory activities, the introduction of risk-based control, allowing to concentrate resources for control and supervision in those areas where there is a high probability of violation of the values protected by law. The article considers the dynamics and the main results of the reform of control and Supervisory activities. Among the positive results of the reform are the pilot implementation of a risk-based approach in control and supervisory activities, a system for evaluating the effectiveness and efficiency of control and supervisory activities. Some positive dynamics emerged in the application of checklists. From the point of view of the author, insufficient attention is paid to questions of a critical analysis of the need and sufficiency of control and supervisory activities in terms of the protection of legally protected values; the possibility of replacing state control and supervision by other, including non-state institutions.
The author substantiates the conclusion about the analysis of the need for control (supervision), systematization of control and Supervisory functions and audit of mandatory requirements before making and implementing decisions related to the technological aspects of control (supervision). Also, proposals are made to adjust the provisions contained in the draft law “on state and municipal control (supervision) in the Russian Federation”.
Key words: control, supervision, risk-oriented control, values protected by law, reform of control and Supervisory activities
Период с 2004 года можно характеризовать как время подготовки и реализации административной реформы, изменения структуры федеральных органов исполнительной власти на основе разделения их функций [1]. Под функциями по контролю и надзору понималось:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Федеральная служба, в соответствии с указом, становилась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору. Это идея в дальнейшем не реализована в полном объеме; функции контроля и надзора, как и другие виды функций, стали присущи не только федеральным службам.
Идея разграничения функций получила правовое закрепление, но была не нова: уже в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. содержался тезис о построении структуры органов исполнительной власти, основанной разделении функций и полномочий этих органов. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 г. [2], в контексте критики бюрократизма и неэффективности государства, говорилось о несоответствии количества полномочий качеству власти, о избыточности функций госорганов. Давая оценку проведенной инвентаризации функций министерств и ведомств, Президент РФ говорил о необходимости сокращения функций госорганов на основе точных просчетов, в том числе на основе уже полученных результатов инвентаризации. Предполагалось, что такой анализ будет проводится «в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти» [2].
В 2003 г. Указом Президента РФ [3] были определены приоритетные направления административной реформы в 2003-2004 гг., среди которых: организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
В тот же период реализовывалась Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)» [4], и при подготовке проектов Федеральных законов «О системе государственной службы РФ» (2003 г.), «О государственной гражданской службе РФ» (2004 г.) в их первоначальном варианте содержался ряд положений о структуре органов исполнительной власти. Но эти положения в окончательные варианты законопроектов не вошли [5].
В октябре 2005 г. распоряжением Правительства РФ были одобрены Концепция проведения административной реформы и план ее мероприятий.
В тексте документа содержатся краткие итоги произошедших изменений и констатируется: «Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера» [6]1.
Цели административной реформы - повышение качества и доступности государственных услуг, исключение избыточного государственного регулирования и вмешательства в экономику, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Перечень задач административной реформы, среди прочих, включает следующую: «оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти». Функции по осуществлению контроля и надзора, как и иные функции органов исполнительной власти, должны были быть подвергнуты проверке на предмет избыточности и дублирования и закреплены за органами исполнительной власти в соответствии с их типологией. Также планировалось продолжить работу по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могли бы сами осуществлять эти функции.
Признание функций избыточными осуществлялось на основе анализа их соответствия уже существующим нормативным правовым актам. Таким образом, принцип «достаточности» функций подтверждался фактом наличия неких правовых оснований, воспринимаемых в качестве «идеала», а оптимальность самих правовых актов воспринималась как данность.
В целом, позитивные результаты административной реформы в период 2005-2010 гг. в основном были связаны со стандартизацией и регламентацией, а усилия концентрировались на повышении качества и доступности государственных услуг.
В 2005 г. приняты постановления Правительства РФ, устанавливающие структуру, содержание, порядок разработки и утверждения регламентов: «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30; «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452; «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления) государственных услуг)» от 11 ноября 2005 г. № 679. Распоряжением Правительства РФ от 09 февраля 2008 г. №157-р срок реализации продлен до 2010г. [112].
Реформирование системы государственного управления предполагало участие субъектов РФ в административной реформе по таким направлениям, как: реформирование контрольный надзорный
упорядочение полномочий органов исполнительной власти;
разработка административных регламентов;
регулирование процедур оказания публичных услуг;
противодействие коррупции.
Финансирование основных направлений административной реформы осуществлялось на основе конкурса проектов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2006 г. № 336 [12] утверждены Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в 2006 г. Приказом Ми-нэкономразвития России от 9 июня 2006 г. № 152 утверждены Порядок проведения конкурс-ного отбора федеральных органов исполнительной власти для оказания поддержки проведе-ния административной реформы в 2006 г. и Порядок проведения конкурсного отбора высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ для оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 г., определяющие требования, предъявляемые к конкурсным заявкам, критерии и порядок оценки конкурсных заявок [13]..
В 2006 г. первый этап административной реформы включал в себя 9 основных задач и приоритетов, но самым поощряемым являлась разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Необходимо отметить, что в перечень из 37 административных регламентов, разработанных и утвержденных федеральными органами исполнительной власти РФ в 2006 г., вошло только 5, связанных с КНД:
осуществление контроля за порядком производством медицинской экспертизы;
осуществление контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде социальных услуг;
осуществление контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания;
осуществление контроля за проведением доклинических и клинических исследований лекарственных средств;
осуществление санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
В перечень административных регламентов, разработанных и утвержденных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в 2006 г., всего вошло 54 позиции, из них ни один регламент не относился именно к КНД.
В 2007 г. в конкурсе приняли участие 23 ФОИВ (представлено 89 проектов) и 53 субъекта РФ (представлено 233 проекта); были отобраны для поддержки 22 ФОИВ (51 проект) и 46 субъектов РФ (101 проект). В качестве основных итогов реализации проекта было названо создание первых многофункциональных центров предоставления государственных услуг. Эти же приоритеты были выбраны для реализации административной реформы в 2008 г.
Всего с 2006 по 2008 гг. была оказана поддержка проектам 33 федеральных органов исполнительной власти и 59 субъектов РФ, но проекты, связанные с реформой КНД, составляли незначительную часть в общем количестве реализуемых инициатив.
Разделение двух типов административных регламентов - исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг повлекло за собой нормативный дисбаланс: разработка административных регламентов исполнения государственных функций регулировалась подзаконными актами, а отношения, связанные с предоставлением государственных и муниципальных услуг, с 2010 г. регламентированы Федеральным законом [7]. Такое различие приводит, по мнению некоторых авторов, «к факультативности в принятии административных регламентов исполнения государственных функций (по крайней мере в отношении контрольно-надзорных функций)» [8-9].
Реорганизация структуры и функций федеральных исполнительных органов потребовала внесения изменений в ранее существовавшие механизмы и процедуры осуществления административных отношений [10]. Были внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях [11], связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства РФ. Были внесены изменения в Федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» [14], «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [15].