Статья: Анализ российского опыта реформирования контрольно-надзорной деятельности

В качестве метода надзора, учитывающего степень опасности поднадзорных объектов, вводится риск-ориентированный подход в надзорной деятельности, предполагающий дифференциацию поднадзорных субъектов по уровню опасности. Внедрение риск-ориентированного подхода требует выработки значительного количества системных и частных (по отдельным видам контроля) решений. Тем не менее, для реализации данной реформы государственный аппарат применяет традиционные управленческие методы. По сведениям прокуратуры г. Москвы, органами государственного контроля (надзора) в 2016 г. проведено 102 939 проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (2015 г. - 84 891, 2014 г. - 86 289), из них внеплановых проверок - 90 432 (2015 г. - 62 093, 2014 г. - 57 158).

На протяжении 2014-2016 гг. практика демонстрировала количественное превышение внеплановых проверок над плановыми. Усилия по снижению контрольно-надзорного бремени на предпринимателей за счет уменьшения числа плановых проверок быстро сводятся на нет ростом числа «вне плана». Отчасти это объясняется тем, что предусмотренные частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» основания для проведения внеплановых проверок оставляют широкий простор для усмотрения правоприменителя и злоупотреблений, как со стороны последнего, так и со стороны иных заинтересованных лиц (например, со стороны недобросовестных конкурентов предпринимателя) [15]. При этом механизмы защиты прав субъектов предпринимательства от необоснованных внеплановых проверок, предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ, оказываются явно недостаточными.

В 2015 г. отдельные элементы риск-ориентированной модели уже начали применяться в 12 видах государственного контроля и надзора и в пилотных субъектах РФ.

Михаил Абызов в интервью в октябре 2015 г. назвал пять главных аспектов построения контроля и надзора в РФ:

Принятие понятной и объективной системы показателей эффективности и уход от рудиментарной «палочной» системы.

Построение современной информационной системы, которая бы, с одной стороны, фиксировала все надзорные мероприятия, а с другой - собирала бы индикаторы и факторы риска и вела учет нанесенного или предотвращенного ущерба.

Прозрачность системы функционирования контрольно-надзорных ведомств.

Фокус на предупреждение ущерба, профилактика и обучение поднадзорных субъектов.

Риск-ориентированность, увеличение числа проверок в зависимости от степени риска, который присутствует на том или ином предприятии.

В связи с этим три важных направления работы в рамках совершенствования госконтроля, по словам Михаила Абызова, - это ревизия требований и функций по контролю и надзору, оптимизация структуры контрольно-надзорных органов и вопрос делегирования контрольно-надзорных полномочий 2 октября 2015 г. дебаты «Государственный контроль нового качества. Барьер или стимул для бизнеса?». Сайт Открытого правительства. URL: http://open.gov.ru/events/5513963/ (дата обращения 28.04.2018)..

В России отдельные элементы риск-ориентированного подхода в управлении уже применялись:

1997-1998 гг. Надзор в области обращения с отходами, позднее как часть государственного экологического контроля, осуществляемого Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

1991, 1998 и 2008 гг. Органы пожарного надзора Государственной противопожарной службы РФ, позднее - МЧС России.

2004 г. Таможенный контроль и надзор, осуществляемый Федеральной таможенной службой России. Приказ Федеральной таможенной службы от 10.03.2005 № 180 «Об утверждении Плана-графика первоочередных мероприятий по разработке и внедрению Системы управления рисками в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2005 году».

2007 г. Налоговый контроль как составная часть финансового контроля, осуществляемый Федеральной налоговой службой (ФНС России).

2011 г. Федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности, осуществляемый Министерством транспорта РФ в лице подведомственных агентств и служб: Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация), Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот), Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор).

В докладе «Опоры России» «Анализ контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти» приведены результаты анализа соотношения плановых и внеплановых проверок государственных органов, имеющих высокие показатели проводимых проверок: Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор); Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор); Федеральной службы по труду и занятости (Роструд); Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС). Было выявлено, что доля внеплановых проверок, для проведения которых не обращались в органы прокуратуры, от общего числа проведенных внеплановых проверок составляет более 90%:

В Роспотребнадзоре: в 2015 г. - 92%, в 2016 г. - 93%;

В Ростехнадзоре: в 2015 г. - 97%, в 2016 г. - 96%;

В Роструде: в 2015 г. - 98%, в 2016 г. - 97%;

В МЧС: в 2015 г. - 97%, в 2016 г. - 91% [25].

Во исполнение поручений Президента России по итогам совместного заседания президиума Госсовета и консультативной комиссии Госсовета 12 ноября 2016 г. (№ Пр- 2347ГС от 5 декабря 2016 г., подпункты «а» и «в» пункта 2) утверждены 12 целевых моделей упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Федерации по ключевым факторам, наиболее сильно влияющим на улучшение инвестиционного климата в регионах, среди них - осуществление контрольно-надзорной деятельности в субъектах Федерации.

Утвержденный Правительством РФ план мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в РФ на 2016-2017 гг. [26] предполагает «внедрение дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения субъектами хозяйственной деятельности вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, который позволит существенно повысить эффективность расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий инспекторского состава государственного надзора на наиболее значимых направлениях».

Целями «дорожной карты» заявлены:

повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей в сферах производства или оказания услуг за счет обеспечения соблюдения обязательных требований;

снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административных и финансовых издержек граждан и организаций, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности, в том числе путем исключения существующих и предотвращения установления новых избыточных контрольно-надзорных функций, избыточных и устаревших обязательных требований, а также обеспечения соответствия обязательных требований достижениям науки, техники и уровню развития экономики;

оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Таблица 1

Категории риска и классы (категории) опасности

Перечень категорий риска или классов опасности, применяемый при осуществлении отдельного вида государственного контроля (надзора), включает от 3 до 6 категорий риска или от 3 до 6 классов опасности из числа категорий риска и классов опасности согласно приложению и устанавливается в соответствии с положением о виде государственного контроля (надзора) (табл. 1).

Критерии должны учитывать тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (обязательных требований), и вероятность несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований. В настоящее время перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода включает 39 видов (в первоначальной редакции - всего три: Федеральный государственный пожарный надзор; Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляемый Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральным медико-биологическим агентством; Федеральный государственный надзор в области связи).

21 декабря 2016 г. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам утверждена Программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Срок ее реализации - до 2025 г.: реформирование контрольной и надзорной деятельности приобретает статус приоритетной программы, реализуемой в соответствии с принципами проектного управления7.

Четыре целевых показателя программы определены с учетом динамики в период реализации (табл. 2).

Программа включает восемь приоритетных проектов:

Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.

Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований.

Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований.

Внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов.

7 Протоколом заседания президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 декабря 2016 г. № 12 утвержден паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности».

Внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности.

Автоматизация контрольно-надзорной деятельности.

Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях.

Таблица 2

Целевые показатели программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» с учетом динамики в период реализации

Также разработаны ведомственные проекты 16-ти контрольных и надзорных органов.

В докладе Президенту РФ Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в 2018 г. были представлены результаты социологического опроса собственников и руководителей высшего звена средних и малых компаний об административной среде в России. В опросе приняли участие 2 787 человек. Большая часть респондентов (83,5%) считает, что административная нагрузка на их бизнес за последний год увеличилась (42,8%) или осталась без изменений (40,7%). По словам респондентов, около 40% компаний за прошедший год подвергались от 1 до 3 раз. Около трети опрошенных указали, что не подвергались проверкам в 2017 г.