В аналитическом докладе РСПП даны оценки и предложения предпринимателей по наиболее значимым направлениям реформы КНД за 2017 г.
По оценкам авторов доклада, второй год подряд заметны успехи, связанные с раскрытием и систематизацией обязательных требований. Ведомствами проведена большая работа по формированию перечней нормативно-правовых актов, содержащих обязательные требования, начата работа по их пересмотру, разрабатываются «проверочные листы». Но практика работы органов контроля показывает, что «на местах» территориальные органы осуществляют проверку обязательных требований, не включенных в перечни. Наибольшие успехи отмечаются по направлению, связанному с внедрением риск-ориентированного подхода. От системных документов риск-ориентированный подход удалось перенести на уровень нормативно-правового регулирования конкретных видов государственного контроля. Наименее успешными названы результаты по направлению ИКТ-обеспечения контрольно-надзорной деятельности. Позитивно оценивается развитие систем профилактических мероприятий и консультирования бизнеса.
В докладе высказывается озабоченность по поводу появления новых видов государственного контроля: по состоянию на конец 2014 г. нормативными правовыми актами было предусмотрено к осуществлению 203 вида контроля, в 2016 г. - 212 видов, а на конец 2017 г. - 216 видов контроля (например, в 2017 г. появились такие новые виды государственного контроля, как государственный контроль в области обеспечения безопасности значимых объектов критической информационной инфраструктуры; государственный контроль (надзор) за обеспечением доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг; региональный государственный контроль за исполнением плательщиками курортного сбора и операторами курортного сбора требований нормативных правовых актов, связанных с уплатой такого сбора).
В феврале 2018 г. Государственная Дума РФ приняла в 1-м чтении проект закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в РФ», разработанный Министерством экономического развития. В числе ключевых новшеств законопроекта - создание института оценки и учета рисков, в рамках которого интенсивность проведения проверок определяется только рисками причинения вреда охраняемым законом ценностям. Замминистра экономического развития Савва Шипов считает: «:.. .основным показателем результативности и эффективности станет снижение ущерба охраняемым законом ценностям» [27].
Внимание в законопроекте уделено вопросу систематизации и актуализации обязательных требований. В числе профилактических мер, предлагаемых документом, - публикация на сайтах контрольно-надзорных ведомств перечней нормативных актов, устанавливающих обязательные требования, а также использование в ходе проверок чек-листов, которые соберут в себе только самые важные и рисковые требования.
При этом, однако, законопроект по-прежнему, с одной стороны, ориентирован на:
а) консервацию существующего положения дел (в частности, путем закрепления законом - приложением к нему - всего состава сложившегося к настоящему времени набора видов контрольно-надзорной деятельности);
б) повышение формального статуса контрольно-надзорной деятельности (все виды контроля и надзора, осуществляемого органами власти (местного самоуправления), включенные в Приложения к Закону, получают наименование и статус государственного (муниципального) контроля (надзора);
в) экспансию контроля и надзора (законопроект придает универсальный, неограниченный характер применения ряду форм и мероприятий контроля и надзора, которые в настоящее время применяются только в особенных случаях, для отдельных видов контрольно-надзорной деятельности).
С другой стороны, проект закона не предлагает проработанных механизмов решения задач, для которых он, как представляется, и создавался:
а) ликвидации избыточного контроля (надзора), в том числе путем ревизии обоснованности его введения и замещения иными формами обеспечения защиты охраняемых ценностей;
б) повышения результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе и с применением риск-ориентированного подхода.
Есть критические замечания к проекту федерального закона:
Перечень форм и мероприятий контроля не является закрытым. Необходимо определить ограничения для применения перечисленных в законопроекте других форм и мероприятий контроля (надзора), таких как наблюдение, мониторинг, допрос, опрос и др. При этом определения указанных форм и мероприятий содержатся в других федеральных законах, в результате чего могут возникнуть противоречия. Должны быть четко предусмотрены порядок планирования и проведения, а также гарантии проверяемых лиц. В противном случае возникает риск избыточного тиражирования отдельных специфических форм и мероприятий контроля в различных отраслях государственного регулирования.
Статья, описывающая негосударственные формы контроля, не детализирует условия и принципы использования данных форм контроля (надзора), предусматривает, что негосударственные формы контроля применимы только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Указывается, что в отдельных случаях мероприятия государственного контроля могут быть проведены только по результатам мероприятий негосударственных форм контроля. Реализация данной нормы на практике может привести к дополнительной нагрузке на бизнес, в связи с тем, что негосударственные формы контроля будут не исключать, а только дополнять государственный контроль.
Также должны быть учтены, в том числе, направленные на:
приведение названия законопроекта в соответствие с его предметом;
устранение и предотвращение появления избыточного государственного контроля (надзора), в том числе за счет иных форм обеспечения защиты охраняемых ценностей;
расширение и уточнение устанавливаемых законопроектом требований к описанию результативности и эффективности государственного контроля (надзора), в том числе в целях его унификации и непротиворечивости, а также к порядку их установления, организации достижения, мониторинга и оценки достижения;
конкретизации требований досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов государственного и муниципального контроля (надзора) и их должностных лиц, нарушающих права и законные интересы «подконтрольных» организаций и лиц.
В проекте закона отсутствуют основания и процедуры введения (сохранения и ликвидации) вида государственного и муниципального контроля и надзора. В качестве основания введения контроля и надзора должна быть обоснованная (доказанная) необходимость дополнения основных инструментов обеспечения соблюдения обязательных требований (рыночной конкуренции; внутреннего контроля; саморегулирования участников рынка в соответствующей сфере деятельности; страхования рисков и ответственности; механизмов защиты прав потребителей; общественного контроля) государственным или муниципальным контролем и надзором.
При обосновании необходимости дополнения основных инструментов обеспечения соблюдения обязательных требований государственным (муниципальным) контролем и надзором при установлении обязательных требований и при проверке обоснованности дальнейшего выполнения (сохранения) видов государственного и муниципального контроля и надзора должны выполняться следующие базовые требования:
Проводится оценка применимости и достаточности основных инструментов обеспечения соблюдения этих обязательных требований, а также принимаются при необходимости решения по их формированию и развитию;
В случае установления их недостаточности и невозможности их формирования и развития, обеспечивающего их достаточность, для обеспечения соблюдения обязательного требования определяются:
а) факторы, обусловливающие необходимость дополнения основных инструментов обеспечения соблюдения данных обязательных требований введением государственного (муниципального) контроля и или надзора;
б) цели, предмет, конечные общественно значимые и непосредственные результаты, а также показатели результативности устанавливаемого вида государственного (муниципального) контроля и или надзора;
в) эффект для государственного (муниципального) регулирования соответствующей сферы деятельности от введения государственного (муниципального) контроля соблюдения устанавливаемого обязательного требования;
г) влияние введения государственного (муниципального) регулирования устанавливаемого обязательного требования на осуществление подлежащей регулированию сферы деятельности, в том числе предпринимательской;
Проводится расчет ожидаемой эффективности бюджетных расходов на осуществление устанавливаемого вида государственного (муниципального) контроля и (или) надзора.
Для проведения предусмотренной законопроектом оценки результативности и эффективности государственного и муниципального контроля (надзора) в законопроекте необходимо также предусмотреть и урегулировать процедуры определения и учета показателей результативности и эффективности при планировании, организации исполнения и мониторинге государственного и муниципального контроля (надзора).
Соответственно, в тексте должны быть предусмотрены определения:
конечные общественно значимые результаты, характеризующие достижение целей государственной политики в отношении состояния регулируемой сферы деятельности, включая состояние охраняемой ценности, для достижения которого устанавливаются обязательные требования и вводится государственный (муниципальный контроль и надзор. Конечный общественно значимый результат государственного и муниципального контроля (надзора) определяется как минимизация вреда охраняемым ценностям;
вклад государственного (муниципального) контроля и надзора в достижение конечного общественно значимого результата, характеризующего состояние регулируемой сферы (промежуточные результаты государственного контроля (надзора)). Вклад вида государственного/муниципального контроля/надзора в конечный общественно-значимый результат определяется как вклад вида государственного/муниципального контроля/надзора в минимизацию вреда охраняемым ценностям;
непосредственный результат государственного (муниципального) контроля и надзора. Непосредственный результат государственного и муниципального контроля (надзора) - соблюдение обязательных требований, обеспечивающих защиту охраняемых ценностей;
Целевые (пороговые) значения показатели результативности государственного (муниципального) контроля и надзора и его мероприятий.
Особенности конечных общественно значимых результатов в регулируемой сфере деятельности, промежуточные и непосредственные результаты видов государственного и муниципального контроля (надзора) должны определяться при установлении необходимости введения видов государственного и муниципального контроля (надзора), а также в положениях о соответствующих видах государственного и муниципального контроля (надзора) и административных регламентах их исполнения.
Разрабатываемый ФЗ содержит в качестве приложений перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), закрепляя по факту их существующий набор, не подвергая сомнению обоснованность их введения. Более рациональным представляется утверждение процедуры проверки обоснованности установления для защиты охраняемых законом ценностей специального вида государственного (муниципального) контроля (надзора), исключив из законопроекта указанные перечень (приложения).
Анализ трансформации роли, места и влияния контрольно-надзорной деятельности в современной России позволяет сформулировать следующие выводы.
Институт государственного контроля и надзора выполняет функции государства, является одним из средств его проявления, обладает полномочиями, правовыми и организационными ресурсами.
В рамках проводимых административных реформ заявлялась необходимость реформы контрольно-надзорной деятельности, но не как приоритет первого порядка.
В основном административные реформы были направлены на изменение практик государственного управления на основе технологий, направленных на повышение эффективности аппарата исполнительной власти, создание процедур, имеющих своей целью «отладку» внедряемых инструментов. В рамках такого подхода основными задачами административной реформы стали: повышение внешней эффективности государственного управления, включающей такие мероприятия, как ликвидация избыточных государственных функций, разработка административных регламентов; разграничение функций. Технократический подход к механизмам административной реформы ведет к созданию многочисленных формальных модернизационных проектов, существует опасность сведения трансформации к попыткам осуществить затратные инфраструктурные проекты с имитацией отдельных примеров достижений в сфере новых технологий.