Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» [16] был определенного рода «ответом» на практику применения 134-ФЗ.
Правительству РФ было поручено разработать проекты федеральных законов, направленных: на повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора); на уменьшение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства; на минимизацию административных барьеров при регистрации предпринимательской деятельности. Также предполагался поиск решений по замене лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий [16].
Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [15]: установлены гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регламентированы процедуры и сроки проведения проверок, установлена периодичность плановых проверок, перечень оснований для проведения внеплановых проверок, закреплено участие органов прокуратуры в процессе обеспечения контрольно-надзорной деятельности.
В законе понятие «государственный контроль» (надзор) трактуется как «деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (обязательных требований), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями»
В законе унифицированы виды, формы, методы и порядок осуществления контрольно-надзорной деятельности. Разграничены полномочия органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, определены конкретные перечни должностных лиц, осуществляющих надзорные функции, их права, обязанности и ответственность, а также механизмы защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении проверок.
Но, как показала практика, реализация закона не оказала существенного влияния ни на снижение рисков от деятельности подконтрольных субъектов, ни на административные издержки бизнеса, связанные с контрольно-надзорной деятельностью государства.
В качестве причин такой ситуации можно назвать:
- устаревшие и избыточные требования к субъектам предпринимательской деятельности; Ст. 2 действующей редакции Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ [28].
отсутствие четких критериев отбора физических и юридических лиц для проведения проверок;
наличие пробелов в нормативном регулировании процедур контрольной деятельности и взаимоотношений органов контроля (надзора) и подконтрольных им организаций;
на значительное число видов государственного контроля (надзора) требования Закона не распространялись вообще или не полностью. Произошло полное или частичное выведение из сферы действия Закона № 294-ФЗ более 60 видов государственного контроля и надзора, в число которых входят, в том числе, виды массового надзора (федеральный государственный противопожарный надзор, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и др.);
не урегулированы вопросы соотношения проверок в рамках Закона № 294-ФЗ и дистанционного контроля, а также соотношения ФЗ с процедурами административного расследования.
Распределение проверок по федеральным органам исполнительной власти свидетельствует, что наибольшее число проверок проводят федеральные органы, осуществляющие контроль (надзор) не в рамках отдельной отрасли, а по всем предприятиям и организациям всех отраслей экономики. Так, наибольшее количество проверок проведено МЧС России (514 тыс.), Роспотребнадзором (285 тыс.), Ростехнадзором (190 тыс.), ФМС России (145 тыс.), Ро- струдом (143 тыс.). Около 47% всех проверок носили внеплановый характер. Для некоторых федеральных органов исполнительной власти наблюдается аномально высокая доля проверок, приходящаяся на предприятия малого и среднего бизнеса (МСБ): более 96% проверок ФМС России, 87% проверок Ростехрегулирования, 75% проверок Россельхознадзора, 71% проверок Ространснадзора4.
Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. [17] содержит цели и задачи, логично связанные с Концепцией административной реформы в РФ в 2006-2010 гг.
Заявлены были цели:
снижение административных барьеров;
повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг [17].
В качестве основных результатов прошедшего этапа реализации административной реформы обозначено, среди прочего, создание элементов центральной инфраструктуры электронного правительства, в частности - феде- Официальный сайт министерства экономического развития РФ. Доклад Министерства экономического развития РФ «О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в РФ» - приводятся данные об итогах контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти за период: III кв. 2009 г. - I кв. 2010 г. ральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», федеральной государственной информационной системы «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)».
В отношении направления деятельности «Совершенствование системы государственного контроля и надзора» отмечена необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», приведение отраслевых законов в соответствие с требованиями указанного закона, в том числе в части установления перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах, в соответствии с которым такие виды государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляются.
Основные проблемы и пути их решения видятся в этот период разработчикам реформы в плоскости совершенствования процедур контроля (надзора): «необходимо продолжать работу по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в РФ, сосредоточиваясь в первую очередь на оптимизации процедур проведения мероприятий по контролю» [17].
Таким образом, на периферии внимания остаются вопросы о необходимости контроля (надзора) как такового в определенных видах деятельности, о дифференциации рисков деятельности и усилий контрольных (надзорных) органов.
Мониторинг практики исполнения контрольно-надзорных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в тот же период выявил обширную практику участия организаций, подведомственных органам власти и местного самоуправления, в осуществлении контрольнонадзорных функций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом на указанные организации формально не распространяются нормы Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Кроме того, была выявлена практика необоснованного наделения контрольными полномочиями учреждений и организаций на региональном и муниципальном уровнях.
В 2013 г. Минэкономразвития России подготовлен законопроект, ориентированный на решение задач, поставленных Президентом РФ: совершенствование и повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности, снижение давления на бизнес.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г отмечается, что в работе надзорных и правоохранительных органов по-прежнему доминирует обвинительный уклон. Вместо того чтобы пресекать отдельные нарушения, закрывают дорогу, создают проблемы тысячам законопослушных, инициативных граждан. «надо максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля» [18]. Отслеживать ситуацию, по мнению Президента, нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений.
В качестве примера можно привести высказывания Бориса Титова: по данным Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, «в 2013 году проведено 2 млн 760 тыс. проверок. При этом почти половина из них являются внеплановыми. Иными словами, мера, которая должна быть исключительной и при этом лишает предпринимателя части гарантий защиты их прав, фактически превратилась в повседневную норму». При этом бизнес-омбудсмен отмечает, что эффективность внеплановых проверок крайне низкая: нарушения обнаруживаются в 37% случаев (для плановых проверок этот показатель составляет 59%).
Федеральным законом от 3.12.2014 г. № 511 были внесены поправки в закон № 294-ФЗ, среди них наибольшее значение имеет определение порядка создания и ведения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет единого реестра учета плановых и внеплановых проверок. Органы государственного контроля (надзора) обязаны размещать информацию о результатах проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и принятых в отношении них мер [19-20].
Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2015 г. № 415 определены правила формирования и ведения единого реестра проверок [21].
С 1 июля 2015 г. работает Федеральная государственная информационная система «Единый Реестр Проверок», оператором является Генеральная прокуратура РФ5, все федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции должны вносить сведения о проведенных контрольных мероприятиях. По данным Генеральной прокуратуры РФ, на 25 мая 2016 г. в Единый реестр проверок была внесена информация о более 436,3 тыс. внеплановых и 468,8 тыс. плановых проверочных мероприятиях. В реестре зарегистрировано более 23,4 тыс. пользователей из 2,5 тыс. органов и организаций государственного контроля и надзора.
В сентябре 2015 г. в «Российской газете» была опубликована статья Д. Медведева «Новая реальность: Россия и глобальные вызовы», в которой высказано мнение: «Формально и неформально существующая в контрольно-надзорных органах ``палочная система'' оценки побуждает к действиям, противоречащим здравому смыслу» [22].
Изменения, происходящие в системе КНД, безусловно свидетельствуют об осознании негативного влияния излишнего, несистематизированного контроля (надзора) над деятельностью хозяйствующих субъектов. Изменения С 1 июля 2016 г. в Единый реестр проверок вносятся данные о контрольно-надзорных мероприятиях, проводимых органами исполнительной власти субъектов РФ, и проверок, проводимых при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), с 1 января 2017 года в реестр включается информация в отношении проверок, проводимых при осуществлении муниципального контроля. законодательства в сфере КНД ориентированы на систематизацию правил и процедур осуществления контрольно-надзорной деятельности.
И все же результаты опроса, представленные Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (раздел доклада «Административный климат в РФ» в 2015 г. [23]), свидетельствуют о том, что изменения не повлияли существенным образом на организацию, проведение и результативность КНД. По словам бизнесменов, подвергшихся проверкам в 2014 г., наибольшее число ревизий выполнили такие ведомства, как ФНС России (49,4% ответов), Роспотребнадзор (44,7%) и МЧС России (38%). При ответе на вопрос об обоснованности выявленных нарушений мнения респондентов, подвергавшихся проверкам в 2014 г., разделились: 49,2% бизнесменов согласились с тем, что в основном нарушения были обоснованы, 42,6% - заявили, что они были не обоснованы.
Фактически, положительный упорядочивающий эффект от принятия закона 293-ФЗ в 2013-2014 гг. оказался исчерпан. Число видов надзора, исключенных из-под действия закона №294-ФЗ, постоянно увеличивалось:
количество видов контроля (надзора), при которых порядок проверок исключен из сферы действия Федерального закона № 294-ФЗ, - с 11 видов в 2008 г. увеличилось до 31 вида в 2015 г.;
количество видов контроля (надзора), при которых порядок проверок может иметь особенности в соответствии с другими федеральными законами, - с 25 видов в 2008 г. возросло до 39 видов в 2015 г.
Ситуация в сфере контрольно-надзорной деятельности оказалась неудовлетворительной и для общества, и для государства, и для бизнеса.
«Контрольно-надзорная деятельность должна быть направлена на достижение главных целей - обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, защиту окружающей среды, имущества, других охраняемых ценностей. Такая идеология предполагает построение совсем иной системы контроля, когда активность контрольных органов концентрируется на том, кто наиболее опасен с точки зрения угрозы охраняемым ценностям. ``Сплошной'' контроль уже невозможен, необходимо корректно выстроить процесс определения приоритетов (по уровню опасности) и перестроить административно-управленческие процессы контрольных органов соответствующим образом. Для наиболее опасных объектов плотность контроля должна возрасти, а для наименее опасных объектов - кардинально снизиться» [24], - утверждается в докладе Уполномоченного по защите прав предпринимателей в городе Москве за 2016 г.