2009 г. N 2330 "Об утверждении Положения "О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов главы администрации городского округа "Город Калининград" и их проектов" <56>: "Действующая редакция 2.3. "Рабочая группа имеет право: запрашивать в
установленном порядке у руководителей структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений необходимую информацию по существу проводимой экспертизы; привлекать в установленном порядке специалистов структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений в целях реализации своих полномочий". В данной норме отсутствуют административные процедуры, определяющие порядок привлечения общественных объединений рабочей группой в целях реализации полномочий ее полномочий и порядка запроса информации по существу проводимой антикоррупционной экспертизы. Отсутствие административных процедур является одним из коррупциогенных факторов и требует устранения из текста нормативного правового акта";
--------------------------------
<56> Антикоррупционное сообщество экспертов // http:// kldrace.livejournal.com/ 1607.html#cutid1.
8) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением, распределением, выделением средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных права РФ, субъектов РФ юридическим и физическим лицам. Конкурсные (аукционные) процедуры закрепляют ряд преимуществ, позволяющих значительно снизить коррупционные риски: максимальная открытость принятия решения, возможность выбора наиболее оптимального, выгодного предложения из максимального количества данных предложений.
Примером может служить следующая экспертиза. По результатам правовой и
антикоррупционной экспертизы трех нормативных правовых актов Алтайского края, регулирующих общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности, выявлены несоответствия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы в части отказа от конкурсных процедур при предоставлении субъектам предпринимательской деятельности преимущественных прав на занятие определенным видом деятельности (автомобильные перевозки), предоставлении преференций на получение грантов для открытия бизнеса и прав пользования нежилыми помещениями и предоставления услуг бизнес-инкубатором. В указанных актах допускалось предоставление прав одному претенденту без проведения конкурсных процедур в случаях, если другие претенденты, подавшие заявки на участие в конкурсе, не отвечали установленным требованиям и критериям <57>.
--------------------------------
<57> Практика проведения Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Алтайского края и их проектов от 25 мая 2010 г. // http:// www.minjust22.ru/ news/ praktika_ provedenija_ uprav.html.
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
1) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации
принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Когда нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.
К данной категории коррупционно опасных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур. Данный коррупциогенный фактор проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. Обнаружить этот фактор можно в формулировке требований к заявителю при анализе перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (отказа в совершении) действий уполномоченной стороной.
Примером такого фактора может служить положение Постановления главы города Каменск-Уральский "О порядке выдачи разрешения на регистрацию брака", согласно которому
несовершеннолетний гражданин (гражданка) при получении разрешения на досрочное заключение брака обязан был представить заявления от родителей с просьбой о выдаче такого разрешения. В отсутствие заявления от родителей в предоставлении разрешения на регистрацию
брака могло быть отказано. Между тем Семейным кодексом РФ такой документ, как заявление от родителей, при выдаче разрешения на брак между не достигшими совершеннолетия гражданами не предусматривается <58>.
--------------------------------
<58> http:// www.prokuratura.ur.ru/ index.php?option= com_content&task= view&id= 2050&Itemid=39
Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень: а) открытый, то есть не носит исчерпывающий характер;
б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;
в) содержит субъективно-оценочные основания отказа, например, в форме: "представленные
заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме";
2)злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения уполномоченной стороны, которая в этих условиях имеет возможность принимать решения по своему усмотрению. Анализ возможного выбора способа или срока совершения действий субъектом права надлежит проводить во взаимосвязи с последующими за указанными действиями правомочиями уполномоченной стороны. Например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 13 проекта Федерального закона "О полиции" <59> сотрудник полиции имеет право проверять
документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении,
аравно если имеются достаточные основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверять у граждан, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или на осуществление определенной деятельности, контроль за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством РФ, а также проверять иные документы. Законопроект не разъясняет, что понимается под "иными документами", поэтому сотрудник на свое усмотрение может проверить абсолютно любые (какие ему захочется) документы;
--------------------------------
<59> http:// zakonoproekt2010.ru/ section-2#clause-5
3)юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Нормативный правовой акт или его проект должны отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм. Недопустимы неопределенные нормы, которые устанавливают юридическую ответственность.
Примером проявления данного коррупциогенного фактора может стать ч. 4 ст. 9 законопроекта "О полиции", согласно которой сотрудник полиции, обращаясь с требованием к гражданину или
осуществляя действия, ограничивающие права и свободы гражданина, обязан предъявить служебное удостоверение, кроме случаев, когда такое предъявление невозможно либо неуместно. Данное положение предоставляет право сотруднику не предъявлять удостоверение вообще, так как невозможность или неуместность являются понятиями оценочными, определяемыми в каждом конкретном случае. Здесь можно было бы вместо этих терминов указать, например: "...кроме случаев, когда такое предъявление невозможно вследствие внезапности посягательства на сотрудника со стороны гражданина".
При этом на законодательном уровне не устанавливается обязанность эксперта выявить все коррупциогенные факторы в каждом акте или его проекте. Эксперт может выявить только часть коррупциогенных факторов, и не всегда это будет являться свидетельством его тенденциозности, это может быть и проявлением его некомпетентности во всех аспектах правоотношений, регулируемых данным нормативным правовых актом. Эксперт нашел один коррупциогенный фактор и обратил на него внимание, предложив способ его устранения. Если он не заметил иные факторы, то умысел доказать не всегда возможно и не всегда имеет смысл. Хотя в этом случае может быть и проблема лоббирования
интересов.
По итогам антикоррупционных экспертиз, проведенных Минюстом России и Генеральной прокуратурой России, можно сделать вывод, что наиболее часто встречающимися коррупционными факторами являются широта дискреционных полномочий органов (около 75%), наличие бланкетных и отсылочных норм (5%), юридико-лингвистической неопределенности (5%), правовые пробелы (5%) <60>. К сожалению, анализ коррупционных факторов, выявленных независимыми экспертами, привести сложно по причинам, изложенным нами в данном пособии.
--------------------------------
<60> Уманская В.П. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. 2010. N 4. С. 177.
Вкачестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы, могут быть аккредитованы 2 группы лиц:
1) физические лица;
2) юридические лица.
Всилу того что антикоррупционное законодательство не содержит требований к независимому эксперту, касающихся наличия или отсутствия гражданства Российской Федерации, в качестве физических лиц в данном случае могут выступать:
1) граждане Российской Федерации. При этом под гражданством Российской Федерации
понимается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <61> гражданами Российской Федерации являются:
--------------------------------
<61> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
-лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу указанного Федерального закона;
-лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным законом.
Гражданство Российской Федерации может быть приобретено:
-по рождению;
-в результате приема в гражданство Российской Федерации;
-в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
-по иным основаниям;
2)иностранные граждане, т.е. физические лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства <62>;
--------------------------------
<62> Абзац 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
3)лица без гражданства, т.е. физические лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющие доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства <63>.
--------------------------------
<63> Абзац 3 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
При этом следует отметить, что в настоящее время из 773 аккредитованных независимых экспертов - физических лиц нет ни одного иностранного гражданина или лица без гражданства <64>.
--------------------------------
<64> Официальный сайт Министерства юстиции РФ: http://www.minjust.ru (по состоянию на 19 сентября 2010 г.).
Понятие юридического лица дано в ст. 48 ГК РФ <65>. Согласно названной статье юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
--------------------------------
<65> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В качестве независимых экспертов среди юридических лиц могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации.
К коммерческим организациям относятся те, которые преследуют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, а к некоммерческим - организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками <66>.
--------------------------------
<66> Часть 1 ст. 50 Гражданского кодекса РФ.
В качестве независимых экспертов - коммерческих организаций на данный момент аккредитованы 48 (из 145) <67> организаций. Из них:
--------------------------------
<67> По состоянию на 19 сентября 2010 г.
1) 10 закрытых акционерных обществ:
-акционерное общество закрытого типа "Адвокат ФРЕММ";
-закрытое акционерное общество "Аудит и реструктуризация коммерческих организаций - аудит";
-закрытое акционерное общество "Аудиторско-консультационная группа "Развитие бизнес-систем";
-закрытое акционерное общество "Консалтинг и Прокьюремент";
-закрытое акционерное общество "Лигас Дифенс Дипартмент";
-закрытое акционерное общество "Международный консультативно-правовой центр по налогообложению";
-закрытое акционерное общество "Юрэнергосервис";
-закрытое акционерное общество "Финансово-правовой альянс";
-закрытое акционерное общество "Аудиторская фирма "ФИНАНСЫ-Н";
-закрытое акционерное общество "Региональная правовая компания";
2) 35 обществ с ограниченной ответственностью:
-общество с ограниченной ответственностью "Центр экономических проектов";
-общество с ограниченной ответственностью "Центр независимой экспертизы собственности";
-общество с ограниченной ответственностью "Арбат-Финанс";
-общество с ограниченной ответственностью "Аудиторско-консалтинговая группа "Новгородаудит";
-общество с ограниченной ответственностью "Баланс интересов";
-общество с ограниченной ответственностью "ВнешЭкономАудит. Консалтинг";
-общество с ограниченной ответственностью "Дальневосточная юридическая фирма";
-общество с ограниченной ответственностью "Деловой центр "Сова";
-общество с ограниченной ответственностью "Городское юридическое бюро";
-общество с ограниченной ответственностью "Группа компаний "Консалтум";
-общество с ограниченной ответственностью "Институт территориального развития";
-общество с ограниченной ответственностью "Межрегиональное налоговое Агентство";
-общество с ограниченной ответственностью "Межрегиональное бюро судебных экспертиз им. Сикорского";
-общество с ограниченной ответственностью "Памеко";
-общество с ограниченной ответственностью "Консалтинговая группа "Тензор";
-общество с ограниченной ответственностью "Интеллект СЛК";
-общество с ограниченной ответственностью "Консультационно-аудиторская фирма "Аудитор-Ч";
-общество с ограниченной ответственностью "РК Алмаз Групп";
-общество с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "Резонанс";
-общество с ограниченной ответственностью "Научно-производственная фирма "Центр экономики
иценообразования в строительстве";
-общество с ограниченной ответственностью "Самета - Налоговый и Правовой Консалтинг";
-общество с ограниченной ответственностью "Север-Лекс";
-общество с ограниченной ответственностью "Столичный юридический центр "Бизнес и право";
-общество с ограниченной ответственностью "Технологический институт энергетических обследований, диагностики и неразрушающего контроля "Вемо";
-общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Независимые директора";
-общество с ограниченной ответственностью "Уралпроект";
-общество с ограниченной ответственностью "Центр прикладной экономики";
-общество с ограниченной ответственностью "Энергетическая группа ГПБ";
-общество с ограниченной ответственностью "РАЙТМАРК ГРУП";
-общество с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма;
-общество с ограниченной ответственностью "Научно-практический центр экономики и права "Аудиторская служба "Экономика";
-общество с ограниченной ответственностью "Авантаж Аудит";
-общество с ограниченной ответственностью "АльянсКонсалтинг Групп";
-общество с ограниченной ответственностью "Аналитическая группа "Эксперт";
-общество с ограниченной ответственностью "Юридическая компания РИМ";
3) 3 открытых акционерных общества:
-открытое акционерное общество "ВНИИ полиграфии (АО ИНПОЛ)";
-открытое акционерное общество "Магнитогорский металлургический комбинат" (ОАО ММК);
-открытое акционерное общество "Многопрофильная компания "Аганнефтегазгеология". Некоммерческие организации, аккредитованные в качестве независимых экспертов,
уполномоченных на проведение независимой антикоррупционной экспертизы, можно разделить на следующие виды:
1) автономные некоммерческие организации. К ним относятся:
-автономная некоммерческая организация "Международный исследовательский институт";
-автономная некоммерческая организация "Республиканский научно-исследовательский институт интеллектуальной собственности";
-автономная некоммерческая организация "Санкт-Петербургский научно-практический институт психологии толерантности";
-автономная некоммерческая организация "Учебно-консалтинговый центр "Ликей";
-автономная некоммерческая организация "Юридическая консультативная фирма "Г.Г.П.У.";
-автономная некоммерческая образовательная организация "Современный экономический институт";
-автономная некоммерческая организация "Научно-исследовательский институт стратегических исследований";
-автономная некоммерческая организация "Комитет ветеранов службы безопасности, госбезопасности, участников локальных войн и противодействия коррупции";
2) ассоциации и гильдии:
-Астраханское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Ассоциация международных автомобильных перевозчиков (аСМаП);
-Волгоградское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Гильдия российских адвокатов;
-Дагестанское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Калужское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Кировское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Красноярское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Липецкое региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Марийское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-межрегиональная ассоциация правозащитных организаций "Агора";
-Московское областное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-некоммерческая организация "Межрегиональная Ассоциация инженеров-сметчиков";
-некоммерческая организация "Совет (Ассоциация) муниципальных образований Оренбургской области";
-Новгородское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Орловское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России";
-Ростовское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация