Материал: Конституционное право (Учебник)
468 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
тельства. По сравнению с Советом Министров — Правительством РФ, действовавшим при прежней Конституции, нынешнее Правительство представляет собой более узкую коллегию1.
Количество заместителей Председателя Правительства и федеральных министров законодательно не урегулировано, оно устанавливается Президентом РФ при определении структуры федеральных органов исполнительной власти. Это количество не остается неизменным. Оно предопределяется представлениями главы государства и главы Правительства о потребностях государственного управления.
Президент обычно устанавливает, что Председатель имеет первых заместителей (на практике от одного до трех)2. Должность заместителя (первого заместителя) Председателя нередко соединяется с портфелем министра.
Что касается количества министров, то оно зависит прежде всего от числа министерств, которое время от времени меняется. Так, с 1994 г. больше всего министерств было предусмотрено структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной в августе 1999 г. (26), меньше всего — структурой, утвержденной в марте 2004 года (14)3.
Следует иметь в виду, что министр необязательно возглавляет министерство. В соответствии со ст.47 Федерального конституционного закона о Правительстве Руководитель Аппарата Правительства является заместителем Председателя Правительства или федеральным министром. На практике использовались обе эти возможности. Были и другие случаи назначения министров, не возглавляющих министерства. Иногда таким образом поднимался статус руководителей иных федеральных органов исполнительной власти или других должностных лиц4. Иногда для «министров без портфеля» указами Президента обозна-
1 Согласно Закону РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» (ст. 7) в состав Совета Министров входили Председатель Совета Министров — Правительства, первые заместители и заместители Председателя, министры, председатели государственных комитетов РФ, а также по должности председатели правительств республик в составе РФ и Руководитель Аппарата Совета Министров. По представлению Председателя Президент мог включить в состав Правительства руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству.
2 Должность первого заместителя Председателя Правительства отсутствовала на протяжении нескольких месяцев в 1998 г., а также с мая 2000 г. по ноябрь 2005 г.
3 На протяжении 18 лет действия Конституции только шесть министерств существуют постоянно, с неизменными названиями: МВД, МЧС, МИД, Минобороны, Минюст и Минфин.
4 Например, был назначен Министр РФ — председатель Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике. См.: Указ Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 729.
Глава 19. Правительство Российской Федерации |
469 |
чалась определенная сфера деятельности1, в отдельных случаях такой конкретизации не было2.
Состав Правительства, сформированный в мае 2012 г., включал 29 членов: Председателя Правительства, семь его заместителей (в том числе одного Первого заместителя и Заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства), 20 министров, возглавляющих министерства, и министра, на которого возложена организация работы Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства.
Формирование нового состава Правительства происходит в следующих ситуациях, предусмотренных Конституцией:
1)сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом (ст. 116)3, в том числе перед Президентом, избранным на второй срок подряд. Согласно ст. 35 Федерального конституционного закона о Правительстве решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента;
2)объявление Президентом об отставке Правительства:
а) по инициативе Президента (ч. 2 ст. 117 Конституции)4; б) в связи с выражением Государственной Думой недоверия Прави-
тельству или отказом Государственной Думы в доверии ему (ч. 3, 4 ст. 117); в) в случае, когда Правительство само подало в отставку, а Прези-
дент ее принял (ч. 1 ст. 117)5.
Формирование Правительства начинается с назначения его Председателя. Как установлено в ст. 111 Конституции, Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после от-
1 Так, дважды производились назначения на должность министра РФ, введенную с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики (см. указы Президента РФ от 28 ноября 2000 г. № 1944 и от 6 ноября 2002 г. № 1298); имело место назначение на должность министра РФ, введенную с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики (см. указы Президента РФ от 17 октября 2001 г. № 1232 и от 6 декабря 2001 г. № 1411).
2 См. указы Президента РФ от 26 марта 1997 г. № 266, от 25 мая 1999 г. № 669, от 28 июня 1999 г. № 823, от 19 августа 1999 г. № 1097, от 14 января 2000 г. № 32.
3 Это происходило в августе 1996 г., мае 2000 г., мае 2004 г., мае 2008 г. и мае 2012 г.
4 Такие решения принимались 23 марта и 23 августа 1998 г., 12 мая и 9 августа 1999 г., 24 февраля 2004 г.
5 Объявление об отставке Правительства со ссылкой на эту норму Конституции имело место только однажды — 12 сентября 2007 г.
470 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
ставки Правительства. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения.
Согласно Регламенту Государственной Думы, кандидат на должность Председателя Правительства представляет палате программу основных направлений деятельности будущего Правительства (ст. 145). Вопрос о даче согласия на назначение решается тайным или открытым голосованием (ст. 146). На практике с августа 1998 г. применялось только открытое голосование.
Вслучае отклонения кандидатуры Государственной Думой очередное предложение вносится Президентом в течение недели со дня отклонения. После трехкратного отклонения кандидатур Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства и распускает Государственную Думу.
Государственная Дума давала согласие на назначение Председателя Правительства 11 раз. Отклонение предложенных Президентом кандидатур имело место 4 раза, в 1998 г.: дважды в апреле, когда согласие на назначение было дано Думой лишь с третьего раза, и дважды в августе — сентябре, когда после двукратного отклонения Думой представленной кандидатуры Президент на третий раз внес новую, которую палата поддержала.
ВКонституции четко не установлено, должен ли Президент после отклонения кандидатуры вносить новую кандидатуру и вправе ли он предлагать одно и то же лицо. Конституционный Суд РФ, опираясь в том числе на практику 1996 и 1998 гг., разъяснил1, что Президент вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Заслуживает внимания тезис Конституционного Суда о том, что в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Конституции. Думается, что вполне может сложиться такой обычай, когда Президент будет вносить в Государственную Думу кандидатуру, предложенную либо согласованную с партией, имеющей наибольшую фракцию в Думе, или коалицией партий, обладающей более чем половиной мандатов.
Не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которая утверждается указом Президента РФ. Структура содержит перечень федеральных органов исполнительной власти: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
Глава 19. Правительство Российской Федерации |
471 |
Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры назначаются из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (ст. 7, 9 Федерального конституционного закона о Правительстве).
Заместители Председателя Правительства и министры назначаются на должность Президентом РФ по предложению Председателя Правительства.
Конституция не устанавливает срок полномочий Правительства. Его можно определить лишь приблизительно, исходя из срока полномочий Президента. В силу конституционной схемы «новый Президент — новое Правительство» ясен максимальный срок деятельности Правительства — шесть лет1. Однако в реальности он будет меньше, если Президент досрочно прекратит исполнение своих полномочий или если случится отставка Правительства. Срок полномочий Правительства (даже потенциальный) нельзя закрепить нормативно, поскольку по-разному может длиться период формирования Правительства2.
В силу особой роли исполнительной власти в обеспечении жизнедеятельности государства и общества Правительство должно функционировать постоянно, без каких-либо перерывов в деятельности. Поэтому согласно Конституции (ч. 5 ст. 117) в случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке. Президент может освободить их от должности и по предложению Председателя Правительства. Такие изменения в составе Правительства не влияют на его правовое положение. Даже в случае замены большинства членов Правительства оно по-прежнему будет действовать3.
Если же выбудет по какой-либо причине Председатель Правительства, то оно должно быть сформировано заново. Согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве (ст. 7), освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства. Председатель Правительства освобождается от должности Президентом, во-первых, по его заявлению об
1 Разумеется, если полномочия Президента выйдут за рамки 6 лет (при назначении повторных выборов главы государства либо в каком-то экстраординарном случае, когда лицо, избранное Президентом, не вступит в должность), то и полномочия Правительства могут длиться дольше.
2 Например, в 2008 г. Правительство было сформировано на 5-й день после вступления в должность Президента, а в 2012 г. — на 14-й день.
3 Из состава Правительства, сформированного в августе 1996 г. (34 члена, включая Председателя), к сентябрю 1997 г. выбыли 19 членов, однако оно продолжало действовать.
472 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
отставке и, во-вторых, в случае невозможности исполнения им своих полномочий. Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя от должности в день принятия решения. Освободив Председателя от должности, Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев (ст. 8).
Федеральный конституционный закон о Правительстве устанавливает ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства (ст. 11). Его члены не вправе, в частности, быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов субъектов РФ и выборных органов местного самоуправления; замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ1; заниматься предпринимательской деятельностью и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой.
§ 3. Полномочия Правительства Российской Федерации
Компетенция Правительства РФ определяется Конституцией РФ в самом общем виде. Она содержит традиционные для всех правительств полномочия по разработке и исполнению федерального бюджета, финансовой политики в России; основные направления деятельности Правительства в экономической, социальной, культурной сферах, в области обороны, безопасности, обеспечения законности, охране прав и свобод граждан. Предусмотренный в Конституции перечень не является исчерпывающим.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует в гл. 3 полномочия Правительства
ивыделяет:
—общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти: Правительство РФ руководит их работой и контролирует ее; для осуществления своих
1 В ст. 6 Федерального конституционного закона о Правительстве установлено, что в соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства и министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В состав Правительства, сформированный в мае 2012 г., входят Заместитель Председателя Правительства — полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе и Министр по развитию Дальнего Востока — полномочный представитель Президента РФ в Дальновосточном федеральном округе.