Нормативные акты Мингорисполкома, устанавливающие порядок приглашения иногородних граждан для работы и жительства в г. Минске, утверждены решениями Минского городского Совета депутатов от 25 июня 1997 г. №93 и от 8 июня 1999 г. №27. При этом размер платы за каждого приглашенного иногороднего гражданина в решении от 8 июня 1999 г. №27 установлен в размере 500 минимальных заработных плат, а Мингорисполкому предложено ввести квоты на бесплатное приглашение иногородних специалистов, необходимых для поддержания жизнедеятельности города.
Законом “О статусе столицы Республики Беларусь - города Минска” Минскому городскому Совету депутатов предоставлено право определять условия приглашения в г. Минск субъектами хозяйствования иногородних граждан и устанавливать размер платы за каждого приглашенного.
Как видно из предоставленного Мингорисполкомом расчета о компенсации затрат на социально-бытовые и коммунальные услуги за приглашение для работы и жительства в г. Минске иногородних работников, в 1999 году они составили 1160 минимальных заработных плат за одного приглашенного. Решением Минского городского Совета депутатов от 8 июня 1999 г. №27 с учетом экономического положения предприятий и организаций размер такой платы снижен до 500 минимальных заработных плат. Многие предприятия освобождаются от внесения указанной платы, а ряду из них предоставлены квоты на приглашение иногородних работников без компенсации затрат городского хозяйства.
С учетом изложенного, по мнению Конституционного Суда, указанные решения Мингорисполкома и Минского городского Совета депутатов, обязывающие субъектов хозяйствования при приеме на работу отдельных категорий иногородних граждан вносить плату за каждого приглашенного, не вступают в противоречие с Конституцией, законами Республики Беларусь и международно-правовыми актами.
18 июля 2001 г. Конституционный Суд принял решение “О конституционности статьи 21 Закона Республики Беларусь “Об основах службы в государственном аппарате” и пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. №2 “О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде”.
Основанием для рассмотрения данного дела явилось обращение одного из депутатов Палаты представителей, ссылавшегося на неконституционность статьи 21 названного Закона и указанного постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, воспроизводящего положения этого закона.
Обращение депутата Палаты представителей по указанному делу было рассмотрено, исходя из требований статьи 18 Закона “О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь”.
В статье 21 Закона от 23 ноября 1993 г. “Об основах службы в государственном аппарате” среди оснований для прекращения службы в государственном аппарате (наряду с отставкой служащего, расторжением контракта по предусмотренным в нем основаниям) предусмотрено, что служба может быть прекращена в случае достижения служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличия у него права на полную пенсию по возрасту, если государственный орган не сохранил с ним трудовых отношений. Именно конституционность этой нормы была поставлена под сомнение. Следует признать, что повод для такого сомнения имелся, ведь еще 23 сентября 1994 г. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции нормы Кодекса законов о труде, позволявшие увольнять работников по причине достижения пенсионного возраста и наличия права на пенсию по возрасту. Однако принятым тогда решением не исключалась возможность существования особого правового регулирования трудовых отношений с отдельными категориями работников.
Здесь мы не будем останавливаться на существующем в литературе споре о том, к предмету какой отрасли права - административному или трудовому - относятся нормы, регулирующие отношения, связанные со службой в государственном аппарате. Отметим, что согласно части второй статьи 3 закона “Об основах службы в государственном аппарате” отношения, связанные со службой в госаппарате, регламентируются трудовым, пенсионным и иным законодательством в той мере, в какой они не урегулированы вышеназванным законом, т.е. его положения первичны, а остальные нормы имеют дополняющее значение. Такой же подход закреплен и в статье 5 действующего Трудового кодекса, согласно которой нормы этого кодекса применяются к трудовым и связанным с ними отношениям служащих госаппарата в случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, определяющими их правовой статус.
Конечно, закрепление существующего подхода в Законе “Об основах службы в государственном аппарате” еще не означает, что это соответствует Конституции и нормам международного права. Для ответа на этот вопрос Конституционный Суд весьма тщательно проанализировал широкий круг актов законодательства, международных документов, имеющих отношение к данной проблеме. Ориентиром при этом являлись статьи 41 и 39 Конституции, в которых закреплено право на труд, а также право равного доступа к любым должностям в государственных органах.
Конституционный Суд, проанализировав Закон “Об основах службы в государственном аппарате”, отметил ряд особенностей статуса государственного служащего по сравнению со статусом любого другого работника, определяемого нормами Трудового кодекса. Это касается установления ограничений для службы в госаппарате, установления служебных прав и обязанностей, более высоких гарантий и ответственности в связи с осуществлением организационно-распорядительных и административных мер, наделением властными полномочиями для выполнения государственных функций. Как отмечено в решении Конституционного Суда, устанавливая особенности правового статуса государственного служащего, законодатель таким образом исходил из принципа обеспечения высокой эффективности деятельности государственных структур, олицетворяющих государство и от имени которого они осуществляют властные полномочия. По мнению Конституционного Суда, ограничения допускаются Конституцией и международно-правовыми актами. Обращаясь к анализу последних, Конституционный Суд исходил прежде всего из положений ряда документов Международной Организации Труда.
Пункт 5 Рекомендации МОТ №162 “О пожилых трудящихся” предусматривает, что пожилые трудящиеся без дискриминации по возрасту должны пользоваться равенством возможностей и обращения наравне с другими трудящимися, в частности, относительно доступа, с учетом их личных способностей, опыта и квалификации, к работе по их выбору как в государственном, так и в частном секторах; однако в исключительных случаях могут устанавливаться возрастные ограничения ввиду особых требований, условий или правил для некоторых видов работы (подпункт “b”).
Конвенция МОТ №158 “О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя” предусматривает, что в той степени, в какой это необходимо, компетентным органом или соответствующим учреждением каждой страны могут быть приняты меры, по консультации с заинтересованными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые существуют, с целью исключения из сферы применения Конвенции или ее отдельных положений таких категорий работающих по найму лиц, условия занятости которых регулируются специальными соглашениями, обеспечивающими в целом защиту, в любом случае эквивалентную защите, предусмотренной этой Конвенцией.
Рекомендация МОТ №119 “О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя” применяется ко всем отраслям экономической деятельности и ко всем категориям трудящихся при условии, что могут быть исключены из сферы ее применения государственные служащие, работающие в государственных органах управления, но лишь в той мере, в какой конституционные положения препятствуют применению к ним положения или положений этой Рекомендации (подпункт “d” пункта 18). Пункт 22 этой же Рекомендации также указывает на возможность установления в законодательных и других положениях обязательного возраста для прекращения трудовых отношений.
С учетом изложенного Конституционный Суд посчитал правомерным существование в указанном Законе нормы, в соответствии с которой возможно прекращение службы в государственном аппарате в связи с достижением служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличия у него права на полную пенсию по возрасту.
Проанализировав законодательство и практику его применения, Конституционный Суд отметил также необходимость расширить гарантии для служащих госаппарата. Например, при принятии нанимателем решения о прекращении службы в госаппарате следует учитывать отношение госслужащего к работе, его способность качественно выполнять служебные обязанности. Необходимо также учитывать время действия контракта, т.е. не должно возникать ситуации, когда после перезаключения контракта на весьма продолжительный срок с лицом пенсионного или предпенсионного возраста наниматель вдруг решает прекратить трудовые отношения по причине достижения пенсионного возраста.
В заключение отметим, что в принципе допуская применение такой нормы, как и ее наличие в законодательстве, Конституционный Суд считает желательным установление в законе большего объема гарантий для служащих государственного аппарата при прекращении службы в государственном аппарате в связи с достижением пенсионного возраста. Это вполне можно сделать, приняв новый закон о государственной службе, в разработке проекта которого принимали участие и специалисты Конституционного Суда.
Конечно, на первый взгляд может сложиться впечатление, что Конституционный Суд “не защитил” интересы госслужащих. Однако на проблему необходимо смотреть в комплексе, ведь предусмотренный указанным Законом порядок прекращения службы в госаппарате содействует привлечению на госслужбу более молодые кадры, исключает кадровый “застой”. Подходы белорусского законодателя здесь не являются новыми. В законодательстве ряда стран (например, России, Франции) предусмотрены аналогичные нормы. Поэтому решение Конституционного Суда является исключительно правовым.
Конституционный Суд 13 ноября 2001 г. принял решение “О минимальных компенсациях за ухудшение правового положения работников” по вопросу о правомерности установления минимальной компенсации в размере двухнедельного среднего заработка за ухудшение правового положения работникам, достигшим пенсионного возраста и имеющим право на полную пенсию, а также работникам, не достигшим указанного возраста, но получающим пенсии.
В обращении председателя профсоюзного комитета ПО “Беларуськалий” указывалось, что постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 января 2000 г. №19 “О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Беларусь” внесены дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 2 августа 1999 г. №1180 “Об утверждении Примерной формы контракта нанимателя с работником”, предусматривающие минимальную компенсацию за ухудшение правового положения работникам, достигшим пенсионного возраста (мужчины 60 лет, женщины 55 лет) и имеющим право на полную пенсию, а также работникам, не достигшим указанного возраста, но получающим пенсии (кроме трудовых пенсий по инвалидности, по случаю потери кормильца и социальных пенсий), в размере двухнедельного среднего заработка. Для остальных работников минимальная компенсация за ухудшение их правового положения установлена в размере шести либо трех среднемесячных заработных плат в зависимости от основания увольнения, что является, по мнению заявителя, дискриминацией по отношению к пенсионерам и противоречит статьям 22 и 23 Конституции, статье 14 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее также - ТК).
Конституционный Суд, проанализировав положения Конституции, законов и других нормативных актов Республики Беларусь, установил следующее.
Анализ нормативных актов, регулирующих трудовые отношения, свидетельствует, что целевое назначение минимальной компенсации за ухудшение правового положения работников это, во-первых, минимально компенсировать особенности, ухудшающие правовое положение работников, с которыми заключены контракты, по сравнению с общими нормами законодательства о труде. Эти особенности проявляются в том, что контракт, имея срочный характер, лишает права работника в пределах его действия увольняться по собственному желанию согласно статье 40 ТК, наниматель же вправе уволить работника по истечении срока контракта. Ухудшение правового положения выражается и в том, что контракт с работником может быть досрочно прекращен также по дополнительным основаниям, предусмотренным в нем. Во-вторых, минимальная компенсация за ухудшение правового положения работника позволяет материально обеспечить работника на период до его трудоустройства к другому нанимателю, поскольку право на нее в указанных случаях реализуется при увольнении в зависимости от основания прекращения контракта.
По мнению Конституционного Суда, установление дифференцированного размера минимальной компенсации за ухудшение правового положения указанной категории работников не противоречит ее целевому назначению, поскольку решение вопроса о трудоустройстве таких работников после прекращения контракта зависит прежде всего от их желания продолжать трудовую деятельность и состояния трудоспособности. При этом следует иметь в виду, что работники либо уже получают пенсию, либо имеют право на ее получение.
Конституционный Суд отметил, что минимальная компенсация за ухудшение правового положения работников устанавливается законодательством и имеет обязательный характер, поэтому ее размер не может быть уменьшен нанимателем, например по причине отсутствия средств. В то же время в силу пункта 10.9 Положения о порядке и условиях заключения контрактов нанимателей с работниками, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 сентября 1999 г. №1476, наниматель за счет собственных средств может устанавливать более высокий размер минимальных компенсаций за ухудшение правового положения работникам, заключившим контракт.
Конституционный Суд признал соответствующим Конституции, статье 14 Трудового кодекса Республики Беларусь и Декрету Президента Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. №29 “О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины” пункт 2 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 2 августа 1999 г. №1180 “Об утверждении Примерной формы контракта нанимателя с работником” с дополнениями, внесенными постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 января 2000 г. №19, предусматривающий минимальную компенсацию за ухудшение правового положения работникам, достигшим пенсионного возраста (мужчины 60 лет, женщины 55 лет) и имеющим право на полную пенсию, а также работникам, не достигшим указанного возраста, но получающим пенсии (кроме трудовых пенсий по инвалидности, по случаю потери кормильца и социальных пенсий), в размере двухнедельного среднего заработка.