Местные Советы депутатов обладают “двойной” природой. С одной стороны, это государственные органы, а с другой - органы местного самоуправления. Несмотря на это, их решения, как уже было отмечено, могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, в то же время это не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, т.е. в масштабе всей республики.
Полагаю, что предметом проверки могут быть не только действующие нормативные акты, но и утратившие свою силу, а также еще не вступившие в силу акты.
К сожалению, Парламент и другие субъекты редко используют свое право для дачи толкования (разъяснения) конституционных норм. Это приводит к тому, что на практике одна и та же норма часто трактуется по-разному. Способствовать единому применению конституционных предписаний могла бы более широкая практика официального разъяснения Конституции.
В связи с тем, что на Конституционный Суд возложена обязанность осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, должна возрастать его активность по казуальному толкованию Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда имеет принципиальное значение для развития правовой системы, в том числе правоприменительной практики.
Решения Конституционного Суда обязательно публикуются в ряде изданий, в том числе двух газетах, которые определены в качестве официальных изданий.
Решения Конституционного Суда в форме запроса, требования, а также по вопросам процедурного характера публикуются в порядке, установленном Конституционным Судом.
Конституционный Суд Республики Беларусь постоянно наращивает свою деятельность по контролю за конституционностью нормативных актов. Динамика рассмотренных дел Конституционным Судом Республики Беларусь с момента его создания следующая: 1994 г. - 5; 1995 - 17; 1996 - 12; 1997 - 6; 1998 - 11; 1999 - 17; 2000 - 28, 2001 - 48, в 2002 г. - около 40. Это не считая работы специалистов и судей Конституционного Суда с обращениями граждан, в которых ставились вопросы правового характера. В 2001 году в Конституционный Суд поступило 1500 обращений. Из них свыше 1300 индивидуальных, более 200 коллективных обращений, которые подписали более 3,5 тысяч человек. В 2002 году поступило примерно такое же количество обращений - около 1300, которые подписали более 4 тысяч граждан. Если речь идет о проверке конституционности нормативных актов, то в силу требований статьи 40, части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь Конституционный Суд разрешает возникающие проблемы путем вынесения соответствующего решения. При этом мы исходим из общественной значимости вопроса, а основное ограничение - избегать вторжения в политические споры.
В обновленном законе о Конституционном Суде Республики Беларусь сохранены многие нормы, имеющие важнейшее значение для развития правовой системы, а также предусмотрен ряд новых положений, которые призваны способствовать независимости Суда, совершенствованию его работы.
В статье 9 указанного закона предусмотрено, что законы, декреты и указы Президента, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановления Правительства, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента, определяемого Конституционным Судом. Таким образом, здесь Суд получил большую свободу действий, что налагает на него и дополнительную ответственность. Ранее, например, если речь шла об актах, нарушающих права и свободы человека, то при признании Судом их неконституционными они считались не имеющими юридической силы в целом или в определенной их части с момента принятия соответствующего акта. Нетрудно представить, какие могли появиться проблемы, когда после многих лет действия такого акта он признавался неконституционным.
Дела рассматриваются Судом на пленарных заседаниях всем составом Суда по правилам конституционного производства, предусмотренным законом о Конституционном Суде и Регламентом Конституционного Суда. Заседание Суда является правомочным при наличии не менее восьми судей.
В законе изменены сроки, а также процедура оглашения и принятия итогового решения Конституционным Судом. Ранее Суд сразу после окончания слушаний по делу уходил в совещательную комнату для подготовки и оглашения решения. Сейчас в законе имеются иные нормы, в большей мере обеспечивающие принятие решения в спокойной обстановке. Так, по завершении исследования материалов дела председательствующий заседания объявляет об окончании слушания дела и сообщает дату и время оглашения итогового решения. При этом итоговое решение должно быть оглашено не позднее 15 дней с момента окончания слушания дела. Председательствующий голосует последним. Судьи голосуют “за” или “против” и не вправе воздержаться или не участвовать в голосовании. Заключение Суда считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава судей. Если же голоса разделились поровну, решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта.
Конституционный Суд Республики Беларусь может возбуждать производство по делам о проверке конституционности нормативных актов, если предложение об этом исходит от гражданина и касается актов местных Советов депутатов. Хотя я полагаю, что в перспективе можно прийти к закреплению в полном объеме института конституционной жалобы местных исполнительных и распорядительных органов: в Конституции наряду с закреплением основных положений о статусе Конституционного Суда предусмотрено, что компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом. На наш взгляд, в этой связи Суд может быть наделен дополнительными правами и обязанностями с учетом природы данного органа государственной власти.
В соответствии с Конституцией и законом Конституционный Суд обладает некоторыми иными существенными полномочиями. Так, по предложению Президента он дает заключение о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь. В то же время, как уже отмечалось, в случае, если закон был подписан Президентом без возражений, то впоследствии некорректно ставить вопрос о роспуске палат Парламента в связи с нарушениями Конституции См. Г.А. Василевич Конституция Республики Беларусь. Научно-практический комментарий. Мн.: Право и экономика, 2000. С. 314..
Конституционный Суд Республики Беларусь готовит ежегодные послания Президенту и палатам Парламента о состоянии конституционной законности в стране.
В соответствии с законодательством Республики Беларусь деятельность Конституционного Суда финансируется отдельной строкой из республиканского бюджета, что также способствует его независимости.
Глава 3. Конституция и международные договоры белорусского государства как основа деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь
Процессы глобализации правового пространства, все явственнее в последние годы проявляющиеся, повышают значение норм международного права при решении внутригосударственных вопросов, более того, выдвигают на один из первых планов ответственность каждого государства перед мировым сообществом за ненадлежащее обеспечение прав, свобод граждан с учетом сложившихся международных стандартов. Единственное допустимое отступление от этих стандартов - их превышение на национальном уровне. Именно в этой связи нормы белорусского закона о правах ребенка имеют приоритет по отношению к Конвенции о правах ребенка. Такая концепция взаимоотношений отдельного государства и международных институтов является, на наш взгляд, не ущемлением государственного суверенитета, а, наоборот, наполнением его оптимальным содержанием, позволяющим исключить сползание государства к тираническому правлению, содействует утверждению демократии и гражданского согласия в обществе.
Для нашего законодательства и практики его реализации очень важен учет положений международных документов, которые выступают в качестве своего рода стандарта для страны, вступившей на путь демократии.
С одной стороны, государство в силу суверенитета свободно в определении собственной государственно-правовой системы, а с другой оно должно сообразовывать свои обязательства по международному праву.
В конституционном законодательстве зарубежных стран предусматриваются различные подходы к определению места и роли международного права, его влияния на национальное законодательство, их соотношения. В юридической литературе находят свое развитие и обоснование как дуалистическая, так и монистическая концепции взаимодействия международного и внутреннего права. При этом в рамках монистической концепции выдвигались два основных тезиса:
1) приоритет имеет внутригосударственное право;
2) приоритет имеет международное право. Идея верховенства международного права получила широкое развитие после Второй мировой войны.
В зависимости от того, какое место в системе права государства занимают международные нормы, государства можно классифицировать следующим образом:
1) международные нормы имеют конституционный статус;
2) статус международных норм выше обычного закона;
3) международные нормы соответствуют обычному закону.
Вопрос о соотношении международного и национального (внутригосударственного) права решен в Конституции и текущем законодательстве Республики Беларусь следующим образом.
В соответствии со статьей 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись “обеспечивает соответствие им законодательства”. С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться “наполнение” конституционных норм, определение их содержания.
В нашем законодательстве до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно. Законом от 23 октября 1991 г. “О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь” в редакции от 8 июля 1998 г. (в настоящее время - Закон “О международных договорах Республики Беларусь”) предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Важно иметь в виду, что согласно новой редакции статьи 15 Закона общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. При этом предусмотрено, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора (см. также Положение о порядке заключения, выполнения и прекращения действия международных договоров межведомственного характера, заключаемых некоторыми государственными органами Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 11 мая 1999 г. №262, и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 апреля 1999 г. №506 “О порядке заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Республики Беларусь межведомственного характера, заключаемых республиканскими органами государственного управления и объединениями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь”.)
Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, т.е. общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.
Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие - в Хельсинкском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях. (В нашей Конституции некоторые из них содержатся в ст.18.)
С учетом двух тенденций - глобализации и регионализации - к общепризнанным принципам в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те из них, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие международный Билль о правах человека.
Наша правовая традиция интеграции международного договора посредством использования соответствующей процедуры (ратификация, присоединение, утверждение) предопределяет место международного договора в зависимости от места, которое занимают законы о ратификации договоров. (После принятия 15 марта 1994 г. Конституции мной неоднократно указывалось на неконституционность практики, в соответствии с которой международные договоры ратифицировались не законами, а постановлениями Верховного Совета, которые подписывал его Председатель (так продолжалось около двух лет Василевич Г.А. Конституция и международные договоры // Рэспубліка. 1994. 9 кастр.; Он же. Парламент Республики Беларусь. Конституционно-правовой аспект. Минск: Право и экономика, 1995. С. 173.)). Согласно части третьей статьи 8 и части четвертой статьи 116 Конституции они носят подконституционный, но надзаконный характер, включая кодексы и программные законы (их два), т.е. обладают и по отношению к последним более высокой юридической силой. При этом даже в случае расхождения норм международных договоров и новых законов общепринятое правило о том, что новый закон отменяет старый, не применяется, т.е. в случае расхождения данных актов приоритетом пользуются нормы международных договоров. По существу, здесь должен действовать принцип lex specialis. Указанный принцип должен быть соблюден, даже если в новом законе прямо сказано о его верховенстве по отношению к международному договору. Исключение, как уже отмечалось, возможно при установлении в законе большего объема гарантий.