Международный контроль может быть предусмотрен международным договором для проверки того, как государство выполняет взятые на себя обязательства. В случае нарушения этих обязательств государству указывается на такое нарушение. Оно обязано принять меры по устранению отклонений от выполнения обязательств. Таким образом, международный контроль — это не просто наблюдение за ходом реализации соглашения, а проверка его выполнения с последующим принятием мер, необходимых для добросовестного выполнения обязательств. Сторона, виновная в нарушении договора по фактам, вскрытым в ходе контрольных проверок, может понести ответственность.
Примером договоров, затрагивающих права человека, в которых предусмотрен международный контроль, являются Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительный протокол, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I). Согласно этим документам, участник соглашения, находящийся в международном вооруженном конфликте с другим участником, может потребовать провести расследование имеющихся, по его мнению, нарушений.
Процедурные вопросы разрешаются с согласия заинтересованных сторон. Если они не достигают согласия по процедуре расследования, то тогда стороны на основе взаимной договоренности выбирают арбитра, который решает вопрос о процедуре. В соответствии с принятой процедурой проводится проверка выполнения Конвенции. Если нарушение Конвенции действительно будет установлено, стороны, находящиеся в конфликте, обязаны пресечь его и принять меры к наказанию за него в возможно короткий срок.
Дополнительный протокол, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I), к Женевским конвенциям 1954 г. развивает эти положения. Он устанавливает правило о том, что сторона, находящаяся в конфликте, несет ответственность за все действия, совершаемые лицами, входящими в состав ее вооруженных сил. Та сторона, которая нарушает требования Конвенции и Протокола I, должна возместить причиненные убытки, если к тому есть основание. В частности, таким основанием может явиться серьезное нарушение Конвенций и Протокола к ним, например, применение практики апартеида и других негуманных и оскорбляющих достоинство личности действий, связанных с расовой дискриминацией. Как уже указывалось, подобные нарушения рассматриваются как военные преступления. Для расследования допущенных нарушений, согласно Протоколу I, учреждается Международная комиссия по установлению фактов. В ее состав входят пятнадцать членов, обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью. Комиссия компетентна расследовать любые факты, представляющие собой серьезные нарушения. В других ситуациях Комиссия проводит расследование по просьбе находящейся в конфликте стороны только с согласия другой заинтересованной стороны или сторон. Расследование положения может производиться непосредственно на месте. Все полученные доказательства полностью доводятся до сведения заинтересованных сторон. Последние имеют право представлять Комиссии в отношении таких доказательств свои замечания. Стороны могут также эти доказательства оспаривать. Затем Комиссия представляет заинтересованным сторонам доклад об установленных фактах с изложением рекомендаций. Если получить материалы для выработки объективных и беспристрастных заключений нет возможности, Комиссия сообщает причины, по которым она не смогла это сделать. Все договаривающиеся стороны должны пресекать серьезные нарушения и принимать необходимые меры для пресечения других нарушений Женевских конвенций и Протокола I, ставших результатом непринятия мер, которые должны были быть приняты. Что касается серьезных нарушений, то стороны обязаны принимать меры по их устранению как совместно, так и индивидуально, в сотрудничестве с ООН и в соответствии с ее Уставом.
В ходе войны между Ираном и Ираком на основании Женевской конвенции 1949 г. об обращении с военнопленными был осуществлен контроль ее выполнения. Проверка происходила по просьбе иракского правительства,, обвинившего Иран в нарушении названной Конвенции и настаивавшего на посылке в Иран миссии по установлению соответствующих фактов. Иран дал согласие на проверку, которая происходила под эгидой Генерального секретаря ООН. Последний направил в Иран трех эмиссаров, отобранных с учетом их компетенции, личных качеств и беспристрастности. Эмиссары посетили лагеря военнопленных в Иране и провели опрос иракских солдат. Свои выводы миссия по установлению фактов доложила Генеральному секретарю, и он, в свою очередь, информировал об этом Совет Безопасности ООН.
Контрольные проверки предусмотрены Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, принятой в 1987 г. (Конвенция и Протоколы к ней № 1 и № 2 ратифицированы Российской Федерацией 28 марта 1998 г.) Согласно Конвенции контрольный орган — Комитет независимых экспертов посещает государства — участники договора в целях осмотра мест заключения, включая тюрьмы, казармы и психиатрические заведения, без предварительного согласия государств.
Контрольными функциями также наделен Комитет министров Совета Европы, призванный ст. 24 Европейской рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 г. наблюдать за исполнением данной Конвенции. Развернутые процедуры контрольных инспекций определены Конвенцией о запрещении разработки, производства и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Деятельность этих инспекций осуществляется в рамках Организации по запрещению химического оружия, учрежденной государствами — участниками Конвенции для обеспечения реализации ее положений, включая положения о международной проверке ее соблюдения. Органами названной Организации, имеющими отношение к рассмотрению результатов работы инспекционных групп, являются Конференция государств-участников, Исполнительный совет и Технический секретариат.
Систематической проверке посредством инспекции на месте и наблюдению с помощью приборов, установленных на месте, подлежат все объекты по производству химического оружия и все места его хранения и уничтожения. Каждое государство — участник Конвенции, согласно ее условиям, должно сделать официальное заявление о своем химическом оружии и объектах по его производству ("представление Объявления"). После этого у него возникает обязанность обеспечить доступ инспекционных групп к этому оружию и соответствующим объектам, включая объекты по его уничтожению. Инициатором инспекции на месте может быть любой другой участник Конвенции. Целью такой инспекции является прояснение и урегулирование любых вопросов, касающихся возможного несоблюдения положений Конвенции. В связи с запросом государства Генеральный директор Технического секретариата назначает инспекционную группу и выдает ей мандат на инспекцию. Инспектируемое государство обязано дать возможность этой группе реализовать свой мандат и установить необходимые Для ответа на запрос факты. Инспекционная группа в результате проверки подготавливает заключительный доклад, который затем препровождается всем государствам — участникам Конвенции, включая государство, сделавшее запрос, и инспектируемое государство, а также Исполнительному совету. Последний в соответствии со своими полномочиями рассматривает этот доклад, в том числе с целью выяснения, имело ли место какое-либо несоблюдение Конвенции. В случае необходимости Исполнительный совет принимает соответствующие меры по исправлению положения и обеспечению соблюдения Конвенции. Эти меры могут включать конкретные рекомендации для Конференции — главного органа Организации. Она может принимать решение по любым вопросам, касающимся Конвенции, в том числе по вопросам надзора за ее осуществлением и соблюдением. Получив конкретные рекомендации Исполнительного совета, Конференция должна принять меры по исправлению и корректировке любого положения, противоречащего Конвенции. В частности, она может предпринять санкции — ограничить или приостановить права и привилегии государства-нарушителя до тех пор, пока оно не примет необходимых мер для выполнения своих обязательств. Более того, в случае, если государство причинило серьезный ущерб предмету и цели Конвенции, Конференция может рекомендовать государствам-участникам принять в отношении нарушителя коллективные меры в соответствии с международным правом, которые также могут иметь характер санкции. Когда речь идет об особо серьезных случаях, Конференция правомочна довести данную проблему с соответствующими выводами до сведения Генеральной Ассамблеи ООН и Совета Безопасности ООН, имеющего право принимать решения о санкциях в отношении государства, нарушающего международный мир и безопасность. Таким образом, рассматриваемая Конвенция, предусматривая'деятельность инспекционных групп на местах, устанавливает по результатам их работы меры по исправлению положения и обеспечению соблюдения Конвенции.
а) Верховный комиссар ООН по правам человека
Институт Верховного комиссара "по поощрению и защите всех прав человека" призван укрепить механизм Организации Объединенных Наций в этой сфере. Должность Верховного комиссара ООН по правам человека была учреждена на основе резолюции 48/141 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. по рекомендации Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в июне 1993 г. Учреждая пост Верховного комиссара по правам человека, Генеральная Ассамблея ООН постановила, что он должен замещаться человеком, имеющим высокие моральные устои. Он должен обладать опытом, в том числе в области прав человека, пониманием разных культур, что необходимо для беспристрастного, объективного, неизбирательного и эффективного выполнения его обязанностей.
Верховный комиссар по правам человека назначается Генеральным секретарем ООН и утверждается Генеральной Ассамблеей на срок в четыре года с возможностью продления еще на один фиксированный — четырехлетний срок. Эта должность по своему уровню соответствует должности заместителя Генерального секретаря ООН. Верховный комиссар по правам человека должен являться должностным лицом ООН, несущим под руководством и эгидой Генерального секретаря ООН основную ответственность за деятельность ООН в сфере прав человека.
Он должен действовать в рамках Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека, других международных документов в области прав человека и международного права, включая обязательства уважать в этих рамках суверенитет, территориальную целостность и национальную юрисдикцию государств. В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН подчеркивается, что Верховный комиссар по правам человека руководствуется признанием того, что все права человека — гражданские, культурные, экономические, политические, социальные являются универсальными, неделимыми, взаимозависимыми и взаимосвязанными. Обязанности Верховного комиссара — с учетом общей компетенции, полномочий и решений Генеральной Ассамблеи ООН, Экономического и Социального Совета и Комиссии по правам человека — состоят в следующем:
1) поощрять и защищать эффективное осуществление всеми людьми всех гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав;
2) выполнять задачи, порученные ему компетентными органами ООН в области прав человека, и представлять им соответствующие рекомендации;
3) поощрять и защищать реализацию такого права человека, как право на развитие;
4) оказывать через Центр по правам человека Секретариата ООН (и другие соответствующие учреждения) консультативные услуги, техническую и финансовую помощь по просьбе заинтересованного государства и, при необходимости, региональных организаций по правам человека с целью поддержки мер и программ в сфере прав человека;
5) координировать определенные учебные и пропагандистские программы ООН в области прав человека;
6) проявлять активную роль в русле Венской декларации и Программы действий, принятых в 1993 г. на Всемирной конференции по правам человека, по решению новых задач в связи с необходимостью реализации всех прав человека и устранения их нарушений во всем мире;
7) вести диалог с правительствами всех стран в целях обеспечения уважения прав человека;
8) расширять международное сотрудничество в деле поощрения и защиты прав человека;
9) координировать деятельность в сфере поощрения и защиты прав человека в рамках всей системы ООН;
10) в целях повышения действенности механизмов ООН в области прав человека осуществлять их рационализацию и укрепление;
11) осуществлять общее руководство деятельностью Центра по правам человека Секретариата ООН.
Верховный комиссар по правам человека обязан ежегодно представлять доклад о своей деятельности Комиссии по правам человека ООН, а через Экономический и Социальный Совет — Генеральной Ассамблее ООН. Управление Верховного комиссара по правам человека должно размещаться в Женеве. Первым Верховным комиссаром по правам человека был назначен Айала Лассо (Эквадор), утвержденный в этой должности Генеральной Ассамблеей ООН 1 февраля 1994 г. Одним из первых его шагов явилось решение о создании в Женеве банка данных по правам человека, установке в Центре ООН по правам человека факса, действующего круглосуточно, по которому лица, права которых нарушены, а также свидетели могли бы сообщать о такого рода нарушениях.
б) Верховный комиссар ООН по делам беженцев
Он действует на основе Устава Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, принятого резолюцией 428 Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. Верховный комиссар ООН по делам беженцев, избираемый Генеральной Ассамблеей ООН по представлению ее Генерального секретаря на три года, действующий под руководством Генеральной Ассамблеи ООН, выполняет обязанности по предоставлению международной защиты беженцам, правовое положение которых регулируется международными соглашениями, а также Уставом Международной организации по делам беженцев. На Верховном комиссаре ООН по делам беженцев лежат, в частности, следующие обязанности: 1) содействие заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдение за их выполнением, внесение предложений о поправках к ним; 2) содействие, при помощи специальных соглашений с правительствами, любым действиям, направленным на облегчение положения беженцев и сокращение числа беженцев, нуждающихся в защите; 3) облегчение допуска беженцев на территорию различных государств; 4) получение от государств информации о количестве беженцев на их территории, о касающихся беженцев законах и постановлениях;
5) поддержание тесных контактов с заинтересованными государствами и межправительственными организациями, а также с частными организациями, занимающимися беженцами;
6) в пределах предоставленных средств осуществление репатриации и расселение беженцев, что может быть определено Генеральной Ассамблеей ООН; 7) заведование всеми общественными или частными средствами, полученными для оказания помощи беженцам, и распределение их между частным.
и и, если потребуется, государственными учреждениями, которые Верховный комиссар считает наиболее квалифицированными для оказания такой помощи. Однако Верховный комиссар не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера без предварительного на то разрешения Генеральной Ассамблеи ООН; 8) консультации с правительствами стран постоянного местожительства беженцев о необходимости назначения в этих странах представителей Верховного комиссара. Они могут быть назначены только путем их утверждения правительством данного государства. Одно и то же лицо может являться представителем в нескольких странах.
Верховный комиссар по делам беженцев может обращаться за содействием к различным специализированным учреждениям ООН. Он также имеет право излагать свою точку зрения в Генеральной Ассамблее, в Экономическом и Социальном Совете и в их вспомогательных органах. Верховный комиссар по делам беженцев ежегодно представляет свой доклад Генеральной Ассамблее ООН через Экономический и Социальный Совет. Управление Верховного комиссара по делам беженцев размещается в Женеве (Швейцария). В современный период оно осуществляет сотрудничество с рядом международных организаций по вопросам оказания помощи беженцам, например, с Ближневосточным агентством ООН по палестинским беженцам, с Международным комитетом Красного Креста, с Всемирной организацией здравоохранения, примерно с 300 неправительственными организациями.
Государства — участники Протокола, касающегося статуса беженцев, вступившего в силу в 1967 г., взяли обязательство содействовать Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев в выполнении обязанностей по контролю за применением положений данного Протокола. В этих целях они обязались предоставлять данному учреждению запрашиваемую информацию, касающуюся положения беженцев, выполнения указанного Протокола, а также находящихся в силе или могущих впоследствии вступить в силу законов, постановлений, других актов о беженцах.
В рамках международных организаций могут приниматься специальные программы, направленные на улучшение положения отдельных категорий индивидов. Так, в 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН предложила Генеральному секретарю изучить возможность введения и применения специального документа — Программы развития ООН для прогресса трудящихся женщин. Генеральный секретарь ООН главные цели этого документа изложил в специальном докладе об Объединенной долгосрочной программе в деле улучшения положения женщин. В 1968 г. состоялась Тегеранская конференция по правам человека, на которой в качестве первоочередных были отмечены такие направления этой Программы, как ратификация конвенций, касающихся прав женщин, создание национальных комиссий по положению женщин, продвижение женщин по вопросам доступа их к государственной службе; продвижение программ профессиональной ориентации, мер, обеспечивающих равенство мужчин и женщин в отношении экономических и социальных прав; поощрение образовательных программ для женщин.
Указанная Программа имеет рекомендательный характер, однако способна влиять на политику государств — членов ООН в этом вопросе.
Ряд конкретных предложений по защите прав женщин был разработан и внесен в Экономический и Социальный Совет ООН созданной ЭКОСОС Комиссией по положению женщин. Например, в 1965 г. по предложению этой Комиссии ЭКОСОС принял резолюцию, в которой членам ООН рекомендовалось принять все возможные меры по обеспечению равенства мужчин и женщин в случае расторжения брака, признания его недействительным и раздельного жительства по постановлению суда.
Комиссия провела ряд исследований по проблемам прав замужних женщин и одиноких матерей; родительских прав и обязанностей, опеки и попечительства.
Другая программа в сфере прав человека связана с защитой прав ребенка. В 1990 г. под эгидой ООН состоялась Всемирная встреча на высшем уровне в интересах детей. На этой встрече были приняты два важных документа: Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей и план действий по осуществлению этой Декларации. План действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы предусматривает, в частности, такие направления деятельности государств, как ратификация ими Конвенции о правах ребенка, действия по охране здоровья ребенка (борьба с детскими заболеваниями, борьба с заболеваниями детей СПИДом), обеспечение чистой водой и безопасной санитарией; обеспечение продовольствием и нормальным питанием; меры по укреплению роли семьи; обеспечение базового образования и грамотности; защита детей во время вооруженных конфликтов, защита окружающей среды; борьба с бедностью; создание национальных программ для защиты детей. Всем правительствам рекомендуется создать национальные программы по выполнению Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей.
Примером программы в области прав человека в рамках СНГ служит Программа действий, принятая на региональной конференции по рассмотрению вопросов беженцев, недобровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государств (далее — Конференция), состоявшейся в Женеве 30—31 мая 1996 г. Участники Конференции исходили из взаимосвязи между международной и региональной безопасностью и укреплением демократических институтов, а также защитой прав человека и основных свобод. Эти подходы легли в основу Программы, в которой защита и поощрение прав человека рассматриваются как первейшая и самая главная обязанность государств. В связи с этим предоставление убежища беженцам является мирным гуманным актом, который не должен рассматриваться никаким другим государством как недружественные действия. Программа опирается на принцип, согласно которому государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность по признакам расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Программа также исходит из того, что лица, перемещенные внутри страны, имеют право на равноправное осуществление тех же прав, защиты и свобод, что и остальные граждане и лица, постоянно проживающие в данной стране.