Полномочие прокурора по внесению представления закреплено главным образом в ст.24 Закона о прокуратуре. В соответствии с этим, во- первых, в случае установления факта нарушения закона, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые обладают полномочиями, позволяющими устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мерах должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Во-вторых, при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Таким образом, представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция которого позволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Структура представления предполагает наличие следующих моментов. 1. Указание точного наименования органа или должностного лица, которому вносится представление. 2. Вид нарушений закона, по поводу которых применяется данная форма прокурорского реагирования. 3. Краткое, но конкретное и аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им обстоятельств. 4. Требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления.
Наиболее оптимальной структурой надзорного представления, обусловленной комплексным характером нарушений закона, служащих основанием его внесения, и необходимостью системного изложения правовой позиции прокурора, является та, согласно которой представление состоит из трех частей: вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной.
То обстоятельство, что представление прокурора является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц, предъявляет правоприменителю определенные требования. В соответствии с этими требованиями, особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств.
Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тщательно проверенными. Предложения, включаемые в представления, должны быть конкретными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений закона и их предупреждению.
Одновременно с этим, существуют и некоторые проблемы, от решения которых, на наш взгляд, зависит действенность и результативность представления прокурора как акта прокурорского реагирования и правоприменительного акта. Среди этих проблем, прежде всего, выделяется необходимость конкретизации основания внесения представления. Во-вторых, не менее проблематичен и вопрос о порядке и сроках рассмотрения представления прокурора. В-третьих, словосочетание «безотлагательное рассмотрение» предполагает, но не предписывает немедленное принятие соответствующих мер. Это создает опасность его произвольного толкования, которое в данной ситуации не предусматривает обязанность адресата немедленно сообщать прокурору о принятом решении.
Тем не менее, понятие «безотлагательность» предполагает спешный характер действий, не терпящий отлагательства, промедления.
Вместе с тем, фиксация этой обязанности в законе позволила бы прокурору, с одной стороны, контролировать фактический срок рассмотрения его представления и принятия надлежащих мер по устранению нарушений закона и способствующих им обстоятельств. А с другой стороны, при отклонении представления прокурора или его игнорировании представляла бы возможность оперативного принятия иных мер прокурорского реагирования, что особенно важно, когда требуется немедленное устранение нарушений закона. Очевидность этого диктуется тем, что органы прокуратуры обязаны контролировать фактическое устранение нарушений законов и принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора, сформулированных в представлении. Поэтому на сегодняшний день вопрос о правовых средствах реагирования, направленных на немедленное устранение нарушений закона, остается злободневным.
В Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) была включена ст. 25.1, дополнившая арсенал прокурорских полномочий правом прокурора направлять в письменной форме должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения закона.
Важное значение для формирования единообразной правоприменительной практики имеют положения указания Генерального прокурора РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (далее - указание), в подпункте 1.1 которого закреплено: «предостережение применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов». С позиции действующего законодательства, с одной стороны, это требование корреспондирует с главой 1 раздела III Закона о прокуратуре, в которой и расположена ст. 25.1, наделяющая прокуроров полномочием в рамках такой отрасли, как надзор за исполнением законов (далее также - общий надзор).
Так, в рамках прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражув ст. 33 Закона о прокуратуре, раскрывающей полномочия прокуроров, право на объявление предостережения не называется, что является недостатком в правовом регулировании, поскольку рассматриваемая сфера правоотношении имеет схожие с "общенадзорными" черты.
Отраслевой Приказ Генпрокуратуры РФ от 08.08.2011 N 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)» не содержит установок на сей счет.
Вместе с тем практика направления предостережении указанным и иным лицам получила широкое распространение. Не случайно в ведомственной статотчетности по форме ОН "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" соответствующая графа называется "Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона", что позволяет наполнять ее разнообразными сведениями.
Во избежание обвинения в голословности приведем конкретные примеры из публикации прокурорских работников.
В. Черняков, описывая фабулу одного дела, отмечает, что «прокурор объявил предпринимателю предостережение».
В свою очередь, О.Г. Шамшина отмечает, что «руководителям трех коллекторских агентств прокурором Челябинской области объявлены предостережения в связи с направлением ими гражданам писем с угрозами распространения информации об имеющейся у них задолженности».
В статье А.В. Паламарчука отражено, что «по поручению Генеральной прокуратуры РФ органы прокуратуры Москвы наиболее крупным 7 магистральным провайдерам, находящимся на территории города, объявили предостережения о недопустимости нарушения требовании Закона о персональных данных».
Приведенные сведения из практики подчеркивают необходимость законодательного расширения круга адресатов предостережения, поскольку мы не сомневаемся в ситуативной обусловленности реагирования прокуроров в рассмотренных и иных случаях, однако все это должно основываться на нормах закона, а не просто на соображениях допустимости.
Анализ правоприменительной практики показывает, что предостережения нередко направляются по факту уже свершившегося нарушения закона.
По этому поводу А. Кривоносов отмечает, что "такая практика не является правильной и подлежит корректировке, поскольку предостережение как превентивная мера не достигает своей цели, отчего ценность его крайне невелика". И в то же время подчеркивает, что "в процессе осуществления надзора за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции, допустимо практиковать объявление предостережении должностным лицам таких органов, когда на протяжении длительного времени вскрываются однотипные нарушения с их стороны, что дает основания говорить об их устойчивом характере".
Подобная позиция оправдывается положениями пп. 1.3 указания, с одной стороны, не допускающего параллелизма в прокурорском реагировании, а с другой стороны, подчеркивающего, что «в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования».
Вместе с тем достаточно лаконично по такому поводу высказалась в своей работе Н.В. Субанова, отметив, что «неправильное понимание целей применения предостережения нередко приводит к направлению его после свершившихся фактов нарушений, а также объявлению его лицам, не имеющим статуса должностного лица либо непричастных к предполагаемому правонарушению».
Как показывает анализ правоприменительной практики, далеко не всегда применение рассматриваемого полномочия осуществляется прокурорами с соблюдением требований ст. 25.1 Закона о прокуратуре, которая в действующей редакции предписывает направлять предостережение в письменной форме должностным лицам.
То есть законодатель на стадии реагирования прокурора исключает непосредственный контакт с адресатом предостережения. Однако фактически применяются положения подпункта 2.3 указания, согласно которому предостережение должностному лицу нужно объявлять под расписку непосредственно в прокуратуре, а в целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения допускается объявление его по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования. Соответственно, прилагаемый к указанию бланк предостережения предусматривает необходимость подписания его адресатом по факту объявления.
Не умаляя важности именно такого алгоритма применения предостережения, отметим, что ст. 25.1 Закона о прокуратуре этого не предусматривает.
Многое из того, что в настоящее время сопровождает практику применения прокурорами предостережения и не вытекает напрямую из требовании Закона о прокуратуре, необходимо законодательно закрепить, поскольку, как верно отметили в своей работе В.Г Бессарабов и К.А. Кашаев, «недопустимо, чтобы предостережения прокурора, вытекающие из его полномочий, лишь сотрясали воздух и не исполнялись».
Вместе с тем прокурор, будучи носителем властных полномочии и стремясь к достижению закрепленной в ст. 1 Закона о прокуратуре цели обеспечения единства и укрепления законности, должен при этом сам не выходить за рамки дозволенного законом, поскольку стремление компенсировать недостатки в законодательстве жизненной необходимостью и прочими оправдательными мотивами в конечном счете может негативно сказываться на общественном рейтинге института прокуратуры.
Таким образом, обобщая все вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
Отсутствие легитимного определения «актов прокурорского реагирования», по мнению автора, является существенным упущением со стороны законодателя, т.к это устранило б пробельность законодательства, поэтому предлагается закрепить следующее определение, например, в ст. 22.1. Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации от 17.01.1992 N 2202-1:
Статья 22.1 «Акты прокурорского реагирования»
Акты прокурорского реагирования - специфические правовые средства, применяемые в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления ими надзорных и ненадзорных полномочий и направленные на устранение выявленных нарушений закона, их причин и условий, восстановление нарушенной законности, а также привлечение к ответственности виновных лиц.
Акты прокурорского реагирования обладая определенной спецификой, заключающейся в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом определенной властью, учитывая это, следует отметить, что данное обстоятельство определяет характер изложенного в акте требования прокурора.
Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта. В силу этого, основными свойствами любого акта прокурорского реагирования, которые обеспечивают эффективность и оперативность его воздействия, являются обоснованность, мотивированность и убедительность, а также законность, принципиальность и требовательность.