Предложенные в литературе классификации дополняются и уточняются в результате совершенствования научных знаний о них, что имеет существенное значение для развития юридической науки. Классификация актов прокурорского реагирования в сфере досудебного производства имеет и практическое значение. Она позволяет систематизировать указанные правовые средства, установить место каждого типа актов в их системе, определить свойства, присущие каждому типу актов. Классификация может быть положена в основу совершенствования законодательства, данная операция помогает правоприменителю определить основания для внесения тех или иных актов прокурорского реагирования, выбрать акт реагирования, подлежащий применению.
Закон предписывает прокурору принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законности, восстановлению нарушенных прав граждан и привлечению виновных к ответственности.
В пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» обозначены такие акты прокурорского реагирования, как постановление, протест, представление, обращение в суд или арбитражный суд.
Статья 25.1 предусматривает такой вид актов прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона.
Среди них не только самым «популярным», но и, безусловно, самым «старинным» документом прокурорского реагирования, который на правовом пространстве нашего государства появился еще при Петре I и до сегодняшнего дня не потерял своей актуальности, является протест прокурора.
Основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законности за содержанием подозреваемых в изоляторах временного содержания являются:
постановление об устранении нарушений законов, выявленных при проверке, в том числе постановление об освобождении задержанного; (Cм.: Приложение 1).
предложения (требования), которые, по мнению прокурора, следовало бы принять в целях соблюдения законов об условиях содержания подозреваемых;
протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации места содержания задержанных под стражей;
представление об устранении нарушений закона и причин, им способствующих, в орган или должностным лицам Министерства внутренних дел.(См.: Приложение 2).
Право формулировать требования относительно задержанных и заключенных под стражу позволяет прокурору реагировать на нарушения законности немедленно по их выявлении и, что не менее важно, оперативно их устранять.
Требования могут излагаться устно или письменно, причем устно, как правило, в тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть устранены непосредственно в ходе проверки. Когда устранение нарушений требует проведения определенных мероприятий, прокурор формулирует свои предложения в письменном виде. Сроки исполнения своих требований о соблюдении порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор определяет в зависимости от конкретных обстоятельств.
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений. Тем самым законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.
При вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении прокурор обязан соблюдать установленные законом порядок и сроки применения соответствующих мер взыскания. Постановление прокурора направляется должностному лицу или органу уголовно-исполнительной системы, в компетенции которого находится рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Постановление прокурора подлежит рассмотрению в сроки, установленные законом для дел об административных правонарушениях. Законом определен пятнадцатидневный срок рассмотрения дела с момента его поступления в орган, правомочный принимать по нему решение. Применительно к отдельным правонарушениям предусмотрен сокращенный, семидневный, срок рассмотрения дел. О решении, принятом по постановлению прокурора об административном правонарушении, ему направляется письменное сообщение. В случае принятия решения, противоречащего требованиям прокурора, оно может быть опротестовано им в федеральный орган уголовно-исполнительной системы.
Они формулируются в устной форме, когда выявленные нарушения закона могут быть устранены непосредственно по ходу проверки. В иных случаях, когда для устранения нарушения закона требуется какое-то время, прокурор вносит администрации учреждения предложения в письменном виде и устанавливает срок их исполнения. Сроки исполнения предложений определяются прокурором в зависимости от конкретных обстоятельств. При несогласии с предложениями прокурора администрация учреждения может обжаловать их вышестоящему прокурору, однако это исполнения предложений (требований) прокурора не приостанавливает.
Осуществляя надзорные функции, прокурор на различных этапах деятельности взаимодействует с правоохранительными и контролирующими органами. Так, в соответствии с предписанием закона, прокурор координирует работу по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие и предупреждение преступлений.
Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, является нарушением законности и влечет за собой установленную законом ответственность. Характер ответственности (уголовная или дисциплинарная) определяется в каждом конкретном случае с учетом мотивов неисполнения требований прокурора, причин и последствий, наступивших в результате такого неисполнения. При отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица признаков преступления прокурор может возбудить против него дисциплинарное производство.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, которые указаны в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Протест - это правовой акт, в форме которого прокурор предъявляет юридически обоснованное требование по поводу допущенного нарушения закона, выразившегося в издании соответствующим органом или должностным лицом незаконного правового акта, и добивается восстановления нарушенного права.
Протест представляет собой документ прокурорского реагирования на противоправный акт государственного органа, органа местного самоуправления, органов контроля, управления коммерческой или некоммерческой организацией или соответствующих должностных лиц, содержащий мотивированное требование о его отмене или приведении в соответствие с законом.
«Это надзорное средство прокурорского реагирования, которое преследует две цели: 1) устранение правонарушения в незаконном правовом акте и их последствий; 2) восстановление нарушенных прав поднадзорных субъектов».
Протест прокурора как правовой документ должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В протесте содержится наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие или бездействие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица); нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин, дата принесения протеста.
В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие, либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт региональных законодателей; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.
Работники прокуратуры при подготовке проекта протеста должны наиболее полно исследовать правовую проблематику норм, на которые предполагается направить прокурорское воздействие. Нельзя допустить, чтобы требования, предъявленные прокурором в протесте, вступали в логическое противоречие между собой. По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее, имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта того акта, который противоречит закону. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства.
Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.
На наш взгляд, можно выделить несколько вопросов, связанных с реализацией полномочий органов прокуратуры по внесению протеста и его рассмотрению, которые возможно решить путем совершенствования законодательных норм. Например, в п.2 ст.23 Закона о прокуратуре не закреплена обязанность органа или должностного лица, которым приносится протест, мотивировать свою позицию, если они не согласны с прокурором. Так же очевидна необходимость отдельной регламентации процедуры опротестования правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Таким образом, протест прокурора является действенным актом реагирования, непосредственно влекущим за собой юридические последствия, способным отменить незаконный правовой акт в целях восстановления нарушенного права и законности.
Одним из актов применения права является представление прокурора как акт прокурорского реагировании.
Иногда, наряду с протестом прокурора, представление прокурора об устранении нарушений закона называют «щадящей» формой прокурорского реагирования по сравнению с более жесткими (обращение в суд, использование возможности вышестоящих прокуроров и др.)9. Но, несмотря на это, представление прокурора сегодня служит одним из ключевых инструментов восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Это обусловлено тем, что представление - это официальный письменный акт прокурора либо его заместителя, имеющий своим предметом совокупность нарушений законов, адресуемый к компетентным органам и должностным лицам с требованием его безотлагательного рассмотрения и принятия в установленный срок мер по устранению нарушений законов, причин и условий, способствующих им, а также привлечения к материальной либо дисциплинарной ответственности виновных лиц и сообщения о результатах рассмотрения и принятых мерах прокурору в письменной форме.