Введение
С распадом Советского Союза и социалистической системы роль Европейского союза в международных отношениях значительно возросла. Европейская интеграция стала самым успешным проектом по объединению государств на наднациональной основе. В 2004 и 2007 годах состоялись одни из самых масштабных расширений ЕС, что в очередной раз продемонстрировало привлекательность политической и социально-экономической модели Европейского союза для государств Центральной и Восточной Европы.
Расширение 2004 и 2007 года приблизило Европейский Союз к границам России. Между Россией и ЕС находятся государства, долгое время входившие в состав СССР, и до сих пор имеющие с Россией тесные экономические связи. В условиях нестабильных экономических, социальных и политических трансформаций в постсоветских странах, европейская модель вызывает интерес у этих государств.
Появление новой границы между ЕС и странами СНГ послужило толчком к активизации политики ЕС по отношению к восточным соседям. В 2003-2004 была создана Европейская политика соседства (ЕПС), которая в долгосрочной перспективе может перерасти в политику расширения. В 2009 году Европейская политика соседства получила новый виток развития - в Праге прошла учредительная встреча, где состоялось официальное учреждение Восточного партнерства и была принята совместная декларация по основным вопросам. В Пражской декларации указывалось, что в своей деятельности Восточное партнерство будет руководствоваться принципом обусловленности, т.е. продвижением вперед только при условии выполнения странами-участниками определенных требований ЕС.
Актуальность темы исследования определяется тем, что реализация политики Восточного партнерства является важным международно-политическим процессом в современной Европе. Последний саммит Восточного партнерства в Брюсселе принес противоречивые результаты: не были определены сроки возможного принятия Украины в полноценные члены ЕС, президент республики Беларусь Александр Лукашенко не приехал на саммит, хотя представители ЕС (впервые после снятия санкций в 2016 году) направили белорусскому лидеру приглашение на мероприятие, а итоговая декларация пятого саммита ВП вызвала массу споров. Восточное партнерство сегодня находится в стадии трансформации, что требует дальнейшего изучения темы.
Изучение политики ЕС в отношении стран постсоветского пространства и новых форм сотрудничества Евросоюза со странами Восточной Европы представляет интерес, как с научной, так и с практической точки зрения. Россия и ЕС являются важнейшими партнерами, которые взаимодействуют по широкому кругу проблем. Политика Евросоюза в отношении новых независимых государств затрагивает российскую сферу интересов, так как эти страны сохраняют тесные культурные, политические, экономические и социальные связи с Россией. Более того, Россия в настоящее время активно стремится активизировать интеграционные процессы с регионом Восточной Европы с помощью создания Таможенного союза и ЕАЭС и использует позитивный и негативный опыт, накопленный ЕС, чем также объясняется актуальность данного исследования.
Объектом исследования является Европейский союз.
Предмет - трансформация политики Восточного партнерства ЕС
Исследовательский вопрос: Какова траектория трансформации политики Восточного партнерства ЕС?
Гипотеза: За последние несколько лет произошло усиление различий между странами-участницами Восточного партнерства, что привело к дифференциации подхода ЕС к двусторонним отношениям. Для того чтобы достичь целей Восточного партнерства ЕС отказывается от принципа универсальной обусловленности и строгой иерархии во внешнем управлении по отношению к авторитарным странам партнерства, таким как Белоруссия и Азербайджан. Новый подход может позволить ЕС достичь сближения в отдельных областях без принятия странами официальных обязательств, таких как соглашения об ассоциации.
Цель исследования - определить траекторию трансформации политики Восточного партнерства ЕС.
В соответствии с поставленной целью были поставлены следующие задачи:
· Исследовать основные теоретические подходы при проведении политики Восточного партнерства
· Проследить процесс становления политики Восточного партнерства ЕС и основных форматов взаимодействия со странами-участниками
· Проанализировать особенности реализации, проблемы и перспективы программы Восточного партнёрства в Азербайджане и Белоруссии
Исследованность проблемы:
Исследуемая проблема получила широкую академическую популярность, но не стала отдельной сферой исследований в рамках европейских исследований. Основной фокус исследователей Восточного партнерства сосредоточен на теоретическом обосновании политики ЕС на этом направлении.
О. Стокке в работе «Aid and Political Conditionality: Core Issues and State of the Art» придерживается принципа политической обусловленности при исследовании политики Европейского союза по отношению к Восточному партнерству. Дж. Олсен использует теорию европеизации: «европеизация - это экспорт форм определенно европейской политической организации и управления за пределы территории Евросоюза. В процессе европеизации происходит перераспределение ресурсов и властных полномочий между политическими акторами, которые пытаются рационально подсчитать соотношение выгод и издержек от европеизации». Р. Бенгтсон предлагает рассматривать политику Восточного партнерства как политику безопасности ЕС. Он отмечает, что стремление ЕC обеспечить свою безопасность выражается в распространении Евросоюзом европейской системы ценностей на другие страны..
Автор особо выделяет работы С. Лавенекс и Ф. Шиммельфеннинга, которые занимаются исследованием модусов эффективности внешнего управления в различных областях внешней политики ЕС. Отношения Евросоюза со странами-участницами Восточного партнерства исследователи относят к иерархической форме внешнего управления, поскольку они определяются установленными ЕС в одностороннем порядке правилами и процедурами.
Вопросами эффективности Восточного партнерства и его значением для стран-участниц занимались Е. Жуковска «The EU democracy promotion under scrutiny: the Double standards in the case of Belarus and Azerbaijan», С. Фраппи «The EU Eastern Partnership: Common Framework or Wider Opportunity», Т. Пенкова «EU Eastern Partnership Policy: a Second Chance for the EU Transformative Power?», И. Солоненко и Н. Шаповалова «Is the EU's Eastern Partnership Promoting Europeanisation? ».
Среди российских исследователей, активно занимающихся Восточным партнерством, необходимо выделить таких авторов, как О.В. Арутюнян, А.А. Сергунин, А. Девятков, А.С. Макарычев, в трудах которых изложены основные характеристики программы, особенности ее исторического развития, а также влияние Восточного партнерства на внешнюю политику России.
Научная новизна исследования:
· В отличие от большинства работ по тематике ВП, которые рассматривают общий подход ЕС к политике Восточного партнерства, данное исследование: 1) акцентировано на различиях участников партнерства и сосредоточено на странах, трактуемых ЕС как наиболее авторитарных («countries with autocratic governments»); 2) базируется на установке предыдущих исследований о низкой эффективности ВП и анализирует возможности ее повышения.
· Проведён комплексный анализ итогов реализации программы Восточное партнёрство в странах с авторитарным правительством (Белоруссия и Азербайджан).
· Выявлены основные причины низкой эффективности сотрудничества в рамках Восточного партнерства с акцентом на оценке возможности его повышения;
Источниками для исследовательской работы являются:
1) Основополагающие документы Восточного партнерства: материалы саммитов ВП, заключения Евронест, программы действий на ближайшие годы, доклады структур партнерства
2) Документы, относящиеся к двустороннему сотрудничеству ЕС с участниками ВП: соглашения о сотрудничестве и партнерстве, соглашения об ассоциации и соглашения о создании зоны свободной торговли
3) Документы Европейского Союза, регламентирующие взаимодействие ЕС с Белоруссией и Азербайджаном в рамках ВП: решения и доклады Европейской Комиссии, совместные действия и общие позиции, обзор результатов деятельности, совместные коммюнике и др.
Методологическая база исследования представлена общенаучными методами (системным методом, объяснением и описанием). Более того, в работе был использован компаративистский метод - в третьей главе проводится сравнение хода и итогов реализации программы в Белоруссии и Азербайджане. Это позволило выявить, как общие проблемы политики Восточного партнерства, так и индивидуальные сложности в отношениях между отдельными участниками программы и Евросоюзом.
1. Концепция внешнего управления как теоретико-методологический аппарат политики Восточного партнерства ЕС
1.1 Модусы внешнего управления во внешней политике ЕС
евросоюз постсоветский политика партнерство
За прошедшие годы европейская интеграция значительно расширилась как по вертикали, так и по горизонтали. Интеграция охватывает новые политики и распространяется на новые географические районы. С позиции глобального управления государства-члены ЕС лидируют по количеству совместных разработок политик и сближения правовых норм. В этом отношении государства-члены ЕС символизируют постмодернистскую форму национальных государств, которая основывается на обоюдном сотрудничестве и отказе от применения силы.
Процесс внутренней интеграции создал «внешние эффекты», и взаимозависимость с другими регионами. Например, разработка общей торговой политики ЕС является прямым последствием слияния национальных рынков государств-членов в единый рынок. Таким же образом, страх перед неконтролируемым потоком мигрантов и политической нестабильностью у границ ЕС породил взаимозависимость между Европейским союзом и его соседями.
Область влияния ЕС напрямую зависит от существующей взаимозависимости и желания стран-партнеров принять европейские нормы и ценности. Особые условия ставятся для кандидатов на вступление в Европейский союз - в 1993 году были приняты Копенгагенские критерии для членства в ЕС. Перспектива вступления в ЕС является наиболее эффективным инструментом для трансформации третьих стран. Однако из-за существующих разногласий, на сегодняшний день вопрос о вступлении стран Восточного партнерства в ЕС не подлежит рассмотрению. Так происходит расширение действия acquis communautaire на страны, не являющиеся странами-членами Евросоюза и не находящиеся в процессе вступления в ЕС.
Таким образом, внешнее управление заключается в распространении определенных норм, правил и политик Евросоюза вне стран-членов Европейского союза. С институциональной точки зрения внешнее управление имеет горизонтальную структуру и фокусируется больше на процесс, чем на результат. Особое внимание уделяется добровольным инструментам, а не юридическим обязательствам.
Модусы внешнего управления
С. Лавенекс и Ф. Шиммельфеннинг различают три вида (или модуса) институциональных форм внешнего управления ЕС: иерархический, сетевой и рыночный.
Иерархический модус соотносится с упорядоченным, вертикальным или ассиметричным стилем отношений, основанным на юридических обязательствах, не подлежащих пересмотру. Основными характеристиками этого модуса являются политическая обусловленность и экстернализация. Иерархическое управление базируется на принятии законодательства, нарушение которого может привести к санкциям.
В европейском контексте, иерархия ассоциируется с традиционным «коммунитарным методом» выработки политических решений. Этот модус управления базируется на существовании наднациональных институтов, вовлеченных в создание наднациональных законов, которые осуществляются и утверждаются с помощью Европейского суда. В контексте внешней политики ЕС, термин «иерархия» может быть ограничен, так как формально страны, не входящие в ЕС, сохраняют суверенитет. Однако на деле, несколько типов внешнего управления приближаются к иерархии и влияют на важные области автономии стран через законодательство. Наиболее яркий пример квази-иерархической системы внешнего управления - Европейская экономическая зона.
Сетевой модус управления включает в себя формальное равенство взаимодействующих сторон. Это не исключает возможность асимметрии в соотношении силы, но предполагается, что в институциональном плане акторы имеют равные права и ни одна из сторон не может обязать другую сторону к действиям, без согласия последней. Конфликт интересов при этом решается не с помощью закона, а через переговоры и добровольные соглашения. К сетевому модусу относятся межправительственный и консенсусный способы принятия решений.
В ЕС сетевой модус бросает вызов коммунитарному методу выработки политических решений, особенно в тех областях, где не происходит переход законодательной силы к наднациональным органам. Такая форма «принятия решений без выработки законодательства» характерна для децентрализованных, секторальных органов управления, таких как агентства и комитеты.
Применимо к внешней политике ЕС, сетевое управление определяет институционализированную единую систему непрерывной горизонтальной координации. Расширение нормативно-правовой базы при этом происходит с помощью координации национальных норм, а не за счет выполнения законов ЕС. В контексте Европейской экономической зоны такую координацию осуществляют такие институты как Объединенный комитет (Joint Committee) и его рабочие группы. Некоторые элементы сетевого управления наблюдаются в институциональной структуре Европейской политики соседства (ЕПС): совместная разработка планов действий ЕПС, совместная оценка прогресса ЕПС, стремление установить стабильную коммуникацию между секторальными экспертами в подкомитетах, возможность экспертов принимать участие в программах и агентствах ЕС. Исключая законодательную область и ее институты (Совет ЕС, Парламент, Комиссия), этот модус взаимодействия открывает путь для других организаций, действующих функционально, таких как агентства (например, Европейское агентство по окружающей среде) или координирующие органы (Европол).