С другой стороны, многие заинтересованные стороны ЕС выступают за строгую обусловленность ЕС по отношению к республике Молдова. Они критикуют бюджет Евросоюза на поддержку Молдове, который основан на «мягкой» обусловленности и не эффективен в плане результатов, а также поддерживают приостановку бюджетной поддержки Молдовы после событий 2015 года и считают, что это должно было произойти ранее. «Недостаточно строгая обусловленность со стороны ЕС ущемляет жителей Молдовы» - считают в Брюсселе. Факт, что молдавская общественная поддержка за интеграцию с ЕС возросла после приостановления финансовой поддержки, иллюстрирует этот довод.
Эффективность негативной обусловленности вызывает сомнения в отношении приднестровского конфликта. Тогда ЕС использовал запреты на поездки в Евросоюз для политических элит приднестровского региона. Эта практика была впервые применена в 2003 году и была нацелена на решение приднестровского конфликта. Этот подход, в сочетании с другими инструментами давления, привел к изоляции некоторых акторов, ограничивая их возможности и подрывая легитимность. С другой стороны, ряд исследований обнаружил просчеты и риски, связанные с подобной стратегией. Существует мнение, что санкции не помогают, а, наоборот, оказывают негативное воздействие на конфликт и ослабляют роль ЕС в регионе и эффективность общей стратегии.
Анализируя санкции ЕС 2008-2010 года против Белоруссии и их последующее ослабление, Портела (2012) считает, что влияние санкций на отношения ЕС с Белоруссией было минимальным. Выполнение Белоруссией правил ЕС было связано с предполагаемыми экономическими выгодами от сотрудничества с ЕС.
Более того, ЕС отличается избирательностью и непоследовательностью в применении обусловленности. К примеру, ЕС стратегически заинтересован в попытке убедить Азербайджан поддержать проект строительства трубопровода «Набукко», но если ЕС станет активно навязывать европейские ценности отношения с авторитарным Азербайджаном могут быть ослаблены. Этот стратегический интерес объясняет почему ЕС проводит более жесткую политику по отношению к Белоруссии чем к Азербайджану, несмотря на то что в Баку больше политических заключенных чем в Минске. ЕС не изменил свой политике по отношению к Азербайджану, не смотря на фальсификацию выборов 2005 года и последующего жестокого подавления протестов. ЕС предпочел не портить отношения с важным региональным и энергетическим партнером, и, в то же время, использовал широкий спектр негативной обусловленности по отношению к государствам, где интерес ЕС был минимальным.
Эффективность обусловленности ЕС.
Обусловленность понимается как переговорный процесс, в котором ЕС обещает награду, если страна-объект обусловленности выполняет поставленные условия и перенимает необходимые демократические институты и практики.
Лавенекс и Шиммельфеннинг разработали ряд критериев эффективности обусловленности с целью подчеркнуть ее ограничения как механизма развития демократии ЕС в других странах:
1. Ощутимое вознаграждение является необходимым условием для эффективности рычагов влияния.
2. «Эффективность вознаграждения увеличивается с его размером», что означает, к примеру, что перспектива членства ЕС будет более весомым чем предложение об ассоциации или взаимопомощи.
3. Эффективность награды «увеличивается с ее надежностью». Это означает, что ЕС должен быть способен предоставить награду, и также, что надежность обещания ослабевает, когда выплата награды является отдаленной.
4. «Эффективность рычагов влияния ЕС возрастает вместе с силой и определенностью условий». Сила зависит от того насколько последовательно и конкретно организация связывает награду с выполнением условий, тогда как определенность зависит от ясности и формальности правил.
5. «Эффективность рычагов влияния ЕС зависит от политических издержек от демократических реформ в государствах-объектах». Это означает, что авторитарные режимы не отреагируют на обусловленность ЕС, так как выполнение условий ЕС приведет к потере власти. И, наоборот, демократическая обусловленность будет наиболее эффективной, если принятие условий ЕС повысит шансы правительства сохранить или удержать власть.
Таким образом, политическая обусловленность ЕС обеспечит максимальную эффективность при следующих условиях:
1) ЕС выдвигает четкие условия и предоставляет надежную и быструю награду;
2) Взаимозависимость между ЕС и страной-объектов отличается асимметричностью в пользу ЕС
3) Внутренние затраты на выполнения условий являются не высокими для правительства страны-объекта обусловленности.
Подводя итог первой главы исследования, внешнее управление в контексте политики ЕС - это распространение норм и правил ЕС за пределами Евросоюза. Наиболее активно внешнее управление применяется по отношению к ближайшим соседям на Западе, которые взяли на себя обязательства принять значительную часть acquis ЕС, но также активизируется в странах-участницах Европейской политики соседства и Восточного Партнерства. Этот процесс расширяет возможности европейской интеграции и значительно отличается от способа, при котором Евросоюз распространяет свои нормы на страны-кандидаты на вступление в ЕС.
Политика Восточного партнерства содержит как иерархический модус, который напоминает подход ЕС к расширению, так и более горизонтальные элементы. В отношении иерархии, ЕС требует от стран-участниц сближения законодательной базы и использует механизм контроля с помощью отчетов Комиссии. Однако, в отличие от подхода ЕС к расширению, применение принципа политической обусловленности происходит не так прямолинейно и не так эффективно.
Страны Восточного партнерства подписавшие соглашения об ассоциации (Украина, Молдова, Грузия) определенно следуют иерархическому модусу в отношениях с Европейским союзом. Эти государства приняли на себя обязательства принять часть acquis EC в области внутреннего рынка, взамен на дополнительные торговые преимущества. Более того, они дали согласие, что ЕС в праве устанавливать особые торговые ограничения, если в этих странах будут нарушать права человека и основные свободы.
Отношения ЕС с Белоруссией и Азербайджаном, хотя и являются формально иерархичными и нацеленными на экономическую интеграцию с помощью сближения с нормами ЕС, на практике ограничиваются сотрудничеством в области энергетики и транзита и основаны на равных правах сторон и на сетевом модусе управления.
2. Становление политики Восточного партнерства ЕС и основных форматов взаимодействия со странами-участницами
2.1 Причины создания Восточного партнерства
В 2004 году, незадолго до крупнейшего расширения ЕС, была создана Европейская политика соседства (ЕПС), включающая в себя Восточную Европу и Южное Средиземноморье. Главная цель ЕПС - укрепление безопасности и стабильности и повышение благосостояния всех заинтересованных стран. Участниками программы стали 16 стран: государства- партнеры на юге (Алжир, Иордания, Египет, Израиль, Ливия, Ливан, Марокко, Палестина и Тунис) и на востоке (Азербайджан, Армения, республика Беларусь, республика Молдова и Украина).
В скором времени встал вопрос о необходимости разделения ЕПС для усиления ее эффективности. Это привело к созданию 13 июля 2008 Союза для Средиземноморья, а в мае 2008 года Польша и Швеция выступили с предложением о создании Восточного партнерства. ЕС поддержал инициативу в июне 2008. Российско-грузинская война летом 2008 года ускорила процесс создания Восточного партнерства (ВП), и в 2009 году состоялся официальный старт программы.
К причинам создания Восточного партнерства можно отнести:
1. Низкая результативность «планов действий» ЕПС. В рамках Европейской политики соседства были подписаны «Планы действий», целью которых было демократическое реформирование институтов всех стран, входящих в Восточное партнерство, кроме Белоруссии. Однако большинство из восточных соседей, подписавших соглашения с ЕС и обладающих договорной базой сотрудничества, не достигли прогресса в отношении верховенства права и качества управления.
2. Низкая эффективность Европейской политики соседства на восточном направлении. Авторитарные страны остались авторитарными, а демократии региона - хрупкими. Не был решен ни один из конфликтов в регионе (Абхазия, Нагорный Карабах, Приднестровье).
3. Нестабильность региона восточной Европы, политические конфликты. Военный конфликт в Южной Осетии 2008 года с участием России и Грузии дал понять Европейскому союзу, что события, происходящие на восточных границах ЕС, угрожают стабильности региона. Рационализация экономической политики России по отношению к странам постсоветского пространства, а также «газовые войны» с Украиной встревожили Брюссель своей непредсказуемостью.
2.2 Официальный подход к созданию Восточного партнерства: цели, способы сотрудничества, институты
7 мая 2009 года состоялся первый Саммит Восточного партнерства в Праге, на котором была подписана Совместная декларация, в которой ЕС и 6 стран-участниц Восточного партнёрства (республика Беларусь, Азербайджан, республика Молдова, Украина, Армения и Грузия) пришли к общему мнению, что Восточное партнерство будет «основано на обязательствах к принципам международного права и основным свободам, а также к принципам рыночной экономики, устойчивому развитию и надлежащему управлению». Главной целью Восточного партнерства было признано стремление ускорить политическое объединение и дальнейшую экономическую интеграцию между ЕС и странами-участницами ВП.
Участники саммита сошлись на мнении, что двухстороннее взаимодействие в рамках Восточного партнёрства будет служить основой для соглашений об ассоциации для тех стран, которые будут способны выполнить принятые обязательства. Новые соглашения об ассоциации также будут нацелены на создание «глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли», при которой позитивный эффект от торговли и инвестиций будет усилен с помощью сближения нормативного регулирования, что в последствии приведет к сближению с законами и нормами ЕС.
ЕС и государства-партнеры заявили о стремлении Восточного партнерства к «либерализации визового режима» как о долгосрочной цели. В совместной декларации указывается, что ВП нацелено на усиление энергетической безопасности через взаимодействие, нацеленное на организацию долгосрочных и стабильных энергетических поставок, и транзита, а также использование новых способов урегулирования и новых возобновляемых источников энергии.
Двухстороннее сотрудничество Восточного партнерства финансируется Глобальной программой институционального укрепления (Comprehensive Institutions Building Programme), с помощью которой ЕС поддерживает реформы необходимые для принятия обязательств по соглашению об ассоциации. Начиная с 2014 года, программа CIB осуществляется при поддержке и финансировании Европейского инструмента соседства (European Neighborhood Instrument).
Многостороннее сотрудничество в рамках ВП было создано с целью «способствовать взаимодействию и свободному диалогу для достижения целей партнерства». Оно действует на основе общих соглашений между ЕС и странами-участницами Восточного Партнерства.
Многостороннее сотрудничество ставит цель укрепления связей между странами-партнерами. Европейская комиссия объявила о создании четырех тематических платформ для взаимодействия:
· Демократия, надлежащее управление и стабильность.
· Экономическая интеграция и конвергенция с секторальными политиками ЕС.
· Энергетическая безопасность.
· Контакты между людьми.
Еще одной частью многостороннего сотрудничества стало создание пяти флагманских инициатив на основе тематических платформ:
· Комплексный пограничный контроль.
· Фонды поддержки средних и малых предприятий.
· Региональные рынки электроэнергетики, энергоэффективность и возобновляемые источники энергии.
· Предотвращение, готовность и ответные действия на естественные и антропогенные катастрофы.
· Экологическое управление.
Стоит отметить, что при создании Восточного партнерства уделялось большое внимание развитию гражданского общества, в частности, было объявлено о создании Форума гражданского общества Восточного партнерства (EaP Civil Society Forum), который объединил негосударственные гражданские организации Восточного партнерства и ЕС.
Существует пять рабочих групп в рамках Форума гражданского общества, четыре из которых соотносятся со следующими тематическими платформами:
· Демократия, права человека, надлежащее управление, стабильность.
· Экономическая интеграция, соответствие с политиками ЕС.
· Окружающая среда, энергетическая безопасность, климатические изменения.
· Контакты между людьми.
· Социальный диалог.
В мае 2011 была создана Парламентская Ассамблея Евронест - «парламентский форум направленный на содействие ассоциации и дальнейшей экономической интеграции между ЕС и странами Восточного партнерства». Цель Евронеста - привнести вклад в усиление, развитие и значимость Восточного партнерства».
Парламентская Ассамблея Евронест состоит из парламентской делегации от ЕС и делегаций Восточного партнерства (Армении, Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины). Состав участников: 60 членов от Европейского парламента и 10 от каждой станы-участницы ВП. Из-за политических разногласий Белоруссия не принимает участие в деятельности Ассамблеи.