Размещено на http: //www. allbest. ru/
Перекрестное субсидирование как мера социальной поддержки населения: международный опыт государственного управления на рынке электроэнергии и мощности
Стародубцева А.Е.
Аннотация
Перекрестное субсидирование рассматривается государством как мера социальной поддержки населения, но, в то же время, приводит к некоторым негативным последствиям, включая распределение большей части субсидий домохозяйствам с высокими доходами и повышение издержек бизнеса, которые закладываются в себестоимость товаров и услуг. В статье рассматривается международный опыт применения перекрестного субсидирования в электроэнергетике между промышленными потребителями и населением как меры государственной энергетической политики, а также подходы к его сокращению. Анализ тарифов на электроэнергию и мер зарубежной энергетической политики проводился на основании статистических данных, маркетинговых отчетов и аналитических обзоров рынка базы Passport и показателей Федеральной службы государственной статистики, а также на основании публикаций в средствах массовой информации по рассматриваемой проблеме. В результате исследования было установлено, что в большинстве стран тарифы для промышленных потребителей ниже, чем для населения, в два и более раз. Кроме того, для развитых стран в большей степени характерны рыночные механизмы тарифообразования, в то время как для развивающихся стран, в которых государство играет решающую роль в экономике, происходит искусственное сдерживание роста тарифов для населения. Проведенное исследование позволило сделать выводы о том, что только мерами тарифной политики невозможно эффективно разрешить существующие проблемы перекрестного субсидирования в электроэнергетике. Необходимо применение более широкого спектра интегрированных между собой социальных и экономических мер регулирования из смежных областей государственного управления.
Ключевые слова: энергетическая политика; социальная политика; тарифы на электроэнергию; социальная норма потребления; реформы в электроэнергетике; Россия.
Abstract
CROSS-SUBSIDY AS A SOCIAL SUPPORT MEASURE: INTERNATIONAL EXPERIENCE OF PUBLIC ADMINISTRATION IN ELECTRIC POWER INDUSTRY
Alena E. Starodubtseva
PhD Student, National Research University Higher School of Economics, Heat and Power Market Analyst LLC “Consult next”.
Address: 20 Myasnitskaya Str., 101000 Moscow, Russian Federation.
The paper focuses on international experience of an energy policy tool application: cross-subsidy in electric power industry between the industry and households, as well as approaches to its reduction. Cross subsidization is introduced as a social support measure, while it bears a number of negative consequences, including the allocation of the largest share of subsidy to the wealthy households, as well as increased costs for business that are reflected in the prime cost of goods and services. The study includes a research literature review, analysis of ultimate power tariffs and energy policy measures in different countries, as well as content analysis of related media publications. The research indicates that tariffs for industrial consumers in the majority of countries are two to three times lower than for households. The review of energy policy tools has proved that developed countries seem to be more inclined to apply market mechanisms, while for the developing economies with a more significant level of state intervention it is typical to artificially restrain the household tariff growth. The research findings confirm the hypothesis: tariff policy measures are not enough for efficient resolution of cross-subsidy issues in electric power industry. A wider range of integrated social and economic policy tools from related areas of public administration have to be applied.
Keywords: energy policy; social support; electricity tariff; electricity price; block tariffs; electric power industry reform; Russia.
Введение
Электроэнергетика является базовой отраслью любого государства. Национальная электроэнергетическая система оказывает непосредственное воздействие на экономическое развитие, национальную безопасность и качество жизни всех групп населения. Поскольку снабжение электроэнергией входит в состав коммунальных услуг, имеющих характеристики публичного блага, государственная политика регулирования рынка электроэнергии должна учитывать интересы как социально-значимых групп потребителей, так и организаций частного сектора.
В большинстве стран электроэнергетическая отрасль имеет монопольный или квазимонопольный характер, а тарифы на электроэнергию регулируются государством. Рыночное ценообразование применяется лишь в отдельных сегментах, например, в сфере генерации на спотовом рынке электроэнергии и мощности стран Скандинавии (Nordpool) и на оптовом рынке электроэнергии и мощности в России (ОРЭМ).
Тарифы на электроэнергию в России устанавливаются региональными органами исполнительной власти (департаментами по тарифам и ценам, энергетическими комиссиями, службами по тарифам и др.), регулируются федеральным законодательством и контролируются Федеральной антимонопольной службой. Во всех российских регионах имеет место перекрестное субсидирование, которое выражается в установлении более низких тарифов для населения и приравненных к нему групп потребителей за счет более высоких тарифов для промышленности, что приводит к нежелательным негативным эффектам. Во-первых, отсутствуют стимулы и средства для компаний промышленного сектора к обновлению основных фондов (IEA, 2018). Во-вторых, более высокие цены на электроэнергию приводят к повышению издержек бизнеса, которые, в любом случае, закладываются в себестоимость товаров (услуг), в том числе для домохозяйств, и влияют на их конечную отпускную цену. В-третьих, субсидии для населения распространяются пропорционально удельному потреблению электроэнергии домохозяйствами (как правило, объем потребления энергии растет вместе с ростом уровня дохода), в связи с чем более обеспеченные домохозяйства получают большую часть субсидий, чем менее обеспеченные (IMF, 2013; EY, 2018).
В-четвертых, некоторые крупные предприятия - потребители энергии делают выбор в пользу собственной (автономной) генерации или подключаются напрямую к сетям высокого напряжения Федеральной сетевой компании (в таком случае тариф исключает перекрестное субсидирование). Для генерирующих и сетевых компаний это, с одной стороны, означает падение спроса (и доходов), а с другой - снижение нагрузки (и инвестиций) на инфраструктуру, которая нуждается в модернизации, а также позволяет выводить из эксплуатации неэффективные мощности. Для промышленных компаний собственная генерация означает сокращение расходов на электроэнергию и бесперебойность ее выработки, удовлетворение потребностей в новых мощностях, для некоторых отраслей - утилизацию отходов производства. Однако в связи с тем, что на собственную генерацию переходят преимущественно крупные компании, на малые и средние предприятия ложится дополнительная финансовая нагрузка (Ховалова, 2017; Трачук, Линдер, 2018). По оценкам вице-премьера Д. Козака, на 2018 г. крупные компании, присоединившиеся напрямую к сетям ФСК, сэкономили 58 млрд руб., которые сетевые компании затем распределили на более мелких потребителей (Жуков, 2019).
Кроме того, в России существует межтерриториальное перекрестное субсидирование (субсидирование потребителей в одних регионах за счет других). На практике это означает, что оптовые потребители электроэнергии европейской части России и Сибири субсидируют потребителей Дальневосточного федерального округа, которым установлены более низкие тарифы. Данный аспект перекрестного субсидирования в статье не рассматривается.
С экономической точки зрения, перекрестное субсидирование существует, если одни потребители платят за товар (услугу) выше предельной себестоимости, чтобы другим потребителям была установлена цена ниже предельной себестоимости. Такое субсидирование возможно только на рынках, где потребители не могут выбрать альтернативного поставщика, который бы предложил цены ниже. Тарифы регулируемых монополий также часто отличаются признаками перекрестного субсидирования в связи с действующими мерами государственной политики по поддержке одной группы потребителей за счет другой (Van Doren, 1998). Таким образом, перекрестное субсидирование - это ценовая дискриминация, при которой для одних покупателей устанавливаются цены выше предельных издержек производства, а для других - ниже предельных издержек, что в итоге приводит к установлению среднерыночной цены на уровне предельных издержек (IMF, 2013). Перекрестное субсидирование искажает нормальное ценообразование, при этом не достигая целей справедливого и равного доступа различных категорий населения к электроэнергии (Van Doren, 1998).
Гипотеза настоящего исследования состоит в том, что снижение перекрестного субсидирования не будет эффективным, если учитывать только экономическую составляющую данной проблемы.
Целью исследования является определение комплекса мер тарифной и нетарифной политики в России, направленных на сокращение перекрестного субсидирования. Для этого были изучены меры государственной тарифной политики в зарубежных странах, проведен анализ практического их применения и выработаны предложения по повышению эффективности мер государственного регулирования в электроэнергетике в нашей стране с учетом социальных приоритетов государства.
Анализ научных публикаций показал, что исследователи уделяют внимание преимущественно расчету экономически обоснованных тарифов на выбранных рынках с применением методов экономического моделирования. Межстрановые сопоставления, как правило, не проводятся, и не были обнаружены источники, в которых исследовались бы социальные эффекты и комбинирование мер тарифной политики с другими мерами энергетической, экономической и социальной политики.
Автором были проанализированы данные по тарифам на электроэнергию с использованием Базы данных статистики, маркетинговых отчетов и аналитических обзоров рынка Passport в 50 странах и данных Федеральной службы статистики РФ за 2000-2017 гг. В результате было рассчитано соотношение тарифов для разных категорий потребителей с целью выявления динамики ценообразования для двух основных групп потребителей - населения и промышленности.
По результатам анализа данных, для детального анализа механизмов ценообразования на электроэнергию и мощность и изменения соотношения тарифов для населения и промышленности в период с 2000-2017 гг. были выбраны страны с самым высоким и самым низким разрывом тарифов для населения и промышленности; страны, в которых наблюдается наиболее высокая динамика изменения данного показателя за указанный период, и страны со схожими природно-климатическими характеристиками. Решение этой задачи позволило выявить наиболее значимые тренды в тарифной политике различных стран для более детального анализа мер государственной энергетической политики, которые позволяют снизить перекрестное субсидирование и перейти к рыночным механизмам установления цены на электроэнергию при одновременном обеспечении социальной поддержки наименее обеспеченных домохозяйств.
1. Перекрестное субсидирование в России: история вопроса
В России перекрестное субсидирование в электроэнергетике было введено как временная мера в период экономического спада и галопирующей инфляции в 1990-х гг. для социальной поддержки определенных категорий населения и приравненных к нему потребителей, однако до сих пор не было устранено. После преодоления экономического кризиса с 1997 г. предпринимались политические меры по поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования, однако они не были реализованы в полной мере. В ходе реформы электроэнергетики, начавшейся в 2003 г., перекрестное субсидирование вновь было временно сохранено для поддержки распределительных сетевых компаний.
Понятие «перекрестное субсидирование» было впервые законодательно закреплено в 2013 г. только спустя 10 лет после его фактического введения в Федеральном законе N 35 от 26.03.03 «Об электроэнергетике», в котором была установлена предельная величина перекрестного субсидирования в размере 229,3 млрд руб. (постановление Правительства РФ от 31.07.14 N 750), а в 2017 г. Правительство РФ незначительно снизило эту величину до 227,5 млрд руб. С тех пор на рынке электроэнергии и мощности наблюдается рост тарифной нагрузки «субсидирующих» потребителей - крупных промышленных предприятий. По оценкам Минэнерго России, перекрестное субсидирование в электросетевом комплексе за пять лет выросло почти на 70% до 368 млрд руб. в 2017 г. (по оценкам ФАС - 220 млрд руб. в 2018 г. (ФАС РФ, 2018), а в 2022 г. составит 417 млрд руб. (Ведомости, 2017).
Сложившийся механизм ценообразования на рынке электроэнергии и мощности в России был определен во время перехода от государственного регулирования к рыночным отношениям, когда произошло разделение деятельности вертикально-интегрированных компаний на сферы: производство, передача, распределение, сбыт электроэнергии и мощности. Все вышеперечисленные меры позволили привлечь иностранные инвестиции в отрасль. Однако в настоящее время правила игры рынка электроэнергии и мощности создают неверные ценовые сигналы для его участников в силу сохраняющегося государственного регулирования тарифов, что тормозит полноценное развитие рыночных отношений и эффективное функционирование как отрасли, так и экономики страны в целом. По мнению директора Департамента государственного регулирования тарифов Минэкономразвития России Д. Вахру- хова, «перекрестное субсидирование, его значительный объем - безусловный фактор влияния на нейтральное развитие энергетики» (ТАСС, 2019).
Перекрестное субсидирование как механизм поддержки домохозяйств негативно сказывается не только на состоянии промышленности в целом, но и на темпах роста тарифа для промышленных потребителей в случае их ухода от обслуживания территориальными сетевыми организациями (далее - ТСО) к ПАО «ФСК ЕЭС» в силу разницы стоимости услуг по передаче электроэнергии магистральной электросетевой компанией и ТСО. Стоит отметить, что больший объем перекрестного субсидирования заложен в тарифах по передаче электроэнергии и мощности ТСО (Комитет Государственной Думы по энергетике, 2018).
Минэнерго России осознает указанные проблемы, однако пока не разработано плана действий по их решению. Проект Энергетической стратегии России до 2035 г., размещенный на сайте ведомства и находящийся в высокой степени готовности, предполагает принятие «долгосрочных тарифных решений в электро- и теплоэнергетике, направленных на обеспечение отрасли необходимыми финансовыми ресурсами с учетом ликвидации перекрестного субсидирования» (Минэнерго, 2017, с. 34). Более конкретно, предлагается поэтапный переход к установлению экономически обоснованных цен (тарифов) на электроэнергию, а также переход от полного регулирования тарифов на тепловую энергию к установлению предельного уровня цены на нее с использованием формулы, включающей технико-экономические параметры «альтернативной котельной» с учетом региональных особенностей.
2. Подходы к исследованию перекрестного субсидирования