Статья: Перекрестное субсидирование как мера социальной поддержки населения: международный опыт государственного управления на рынке электроэнергии и мощности

Проблемы перекрестного субсидирования и негативные эффекты его применения рассмотрены в работах Богданова (2009), Некрасова (2005), Селляховой и Фатеевой (2012), Королева, Хабачева (2015), Золотовой (2015), Долматова и др. (2017), Трачука и др. (2017). Авторы указывают на негативное влияние перекрестного субсидирования на макроэкономические показатели, в частности, на рост промышленного производства в России. Ущерб перекрестного субсидирования авторами оценивается в размете 0,6% ВВП по итогам 2015 г. В рассмотренных работах авторы приходят к выводу, что перекрестное субсидирование должно быть ликвидировано с целью установления правильных ценовых сигналов на рынке электрической энергии и мощности.

Вопросы перекрестного субсидирования в зарубежных странах рассматриваются с позиций общих эффектов для каждой категории потребителей (Piter van Doren, 1998; Hattori, Tsutsui, 2004), с точки зрения эффективных мер политики (Nagayama, 2009; Bhattacharyya, Ganduly, 2017; Yousefi et al., 2016; Yang et al., 2018), а также в контексте максимизации полезности всех потребителей в отрасли (Zerby, 1983; Verbic, 2017; Picciariello et al., 2015; Eid, 2014; Alvarez and Valencia, 2015; Breisinger et al., 2011). В зарубежных странах исследователи также указывают на недоиспользованный потенциал экономического роста (например, в Турции в размере 0,5-1,1% ВВП), который возможен в случае либерализации рынка электроэнергии и отказа от перекрестного субсидирования (Steiner, 2000; Akkemik, Oguz, 2011).

Общие рекомендации, предлагаемые в перечисленных зарубежных исследованиях, сводятся не только к переходу на экономически обоснованные тарифы (на уровне предельных издержек) для различных категорий потребителей. Исследователи также предлагают обратить внимание на меры, позволяющие снизить издержки на производство и распределение электроэнергии в целом, что позволит, наряду с сокращением перекрестного субсидирования, снизить тарифы для всех групп потребителей. Среди таких мер - создание Интеллектуальной электроэнергетической системы с активно-адаптивной сетью (ИЭС ААС), в которой все субъекты рынка (генерирующие и сетевые компании, потребители) активно участвуют в процессах передачи и распределения электроэнергии, в реальном времени меняя параметры и характеристики электрической сети. Одним из элементов ИЭС ААС являются новые методы поддержки принятия решений, в том числе управление спросом (Yang et al., 2018).

Механизмы управления спросом являются ключевыми в политике развитых и развивающихся стран. По оценкам Международного энергетического агентства (IEA, 2017), в настоящее время 3900 ТВт-ч потребляемой электроэнергии в мире могут торговаться на рынке управления спросом. Более того, к 2040 г. этот рынок может вырасти до 6900 ТВт-ч, что в относительном выражении составляет 20% совокупного потребления электрической энергии (мощности) в мире.

Кроме того, во многих странах применяются меры по стимулированию энергосбережения населением. Ранее было доказано, что снижение потребления электроэнергии населением имеет положительную корреляцию со снижением перекрестного субсидирования (для промышленности такой связи не было установлено) (Erdoglu, 2011). Эти меры позволяют домохозяйствам снизить общий ежемесячный счет за электроэнергию при удовлетворении всех потребностей в полном объеме. К этой группе решений можно отнести введение двух-, трех- и более ставочных тарифов, позволяющих населению экономить на оплате электроэнергии при условии смещения энергопотребления с пиковых и полупиковых на непиковые часы. Возможна организация системы расчетов за электроэнергию и мощность предоплатного типа, предполагающей установку индивидуального счетчика, который будет регулировать электроснабжение домохозяйства на уже оплаченную сумму (Ozog, 2013; Qiu et al., 2016; Eryilmaza, Gafford, 2018). Сюда также можно отнести замену энергоемких бытовых приборов и точек освещения на энергоэффективные, современное выключение приборов из сети и стимулирование установки многотарифных счетчиков (McMichael, Shipworth, 2013; Vassileva, Campillo, 2014; Kavousian et al., 2015; Casado et al., 2017).

К примеру, в исследовании, посвященном сокращению перекрестного субсидирования на рынке электроэнергии Индонезии (Burke, Kurniawati, 2018), отмечается, что перекрестное субсидирование ведет к расточительному потреблению электроэнергии населением вследствие использования энергоемкой бытовой техники. Если к стимулированию использования более энергоэффективной бытовой техники добавить поощрение внедрения энергосберегающих технологий в жилых домах (Curtis et al., 2018; Drivas et al., 2019), снижение энергопотребления домохозяйствами и предприятиями ЖКХ станет еще более значительным.

В дополнение к мерам по стимулированию энергосбережения, во многих исследованиях положительно оценивается практика применения социальной нормы потребления - блочного тарифа, который направлен на поддержку наиболее бедных домохозяйств (Wang et al., 2017). Исследователи указывают на эффективность применения данного инструмента не только для снижения перекрестного субсидирования, но и для сокращения темпов роста спроса на электроэнергию в мире, который прогнозируется на уровне 26% к 2040 г.: c 13 972 млн тонн нефтяного эквивалента в 2017 г. до 17 700 млн тонн нефтяного эквивалента к 2040 г. Этот тренд обусловлен ростом численности населения и качества жизни, урбанизацией, распространением электромобилей и технологий кондиционирования (IEA, 2018). Сокращение перекрестного субсидирования благодаря введению социальной нормы потребления привело к сокращению потребления электроэнергии в Японии, несмотря на рост численности населения страны (Hiroto, Shuichi, 2016).

Повышение эффективности и контроль расходов генерирующих и распределительных компаний будет способствовать снижению издержек и себестоимости электроэнергии и, как результат, снижению тарифов для всех или «субсидирующих» групп потребителей (Nagayama, 2009; Kuosmanen, 2013). Значительный объем перекрестного субсидирования заложен в тарифах по передаче электроэнергии и мощности ТСО, в то время как у ТСО часто отсутствуют стимулы к снижению издержек. Высокие издержки закладываются в тарифы для потребителей. В большинстве развитых и развивающихся стран (страны Европы, Канада, Австралия, Великобритания) в области тарифного регулирования применяют метод бенчмаркинга, который не допускает включения в валовую выручку ТСО не относящихся к сфере деятельности расходов.

Предлагаемые меры по сокращению перекрестного субсидирования, в т.ч. направленные на снижение издержек производства и распределения энергии, резюмированы в Таблице 1.

Таблица 1Подходы к сокращению перекрестного субсидирования в электроэнергетике

Источник: Составлена автором.

Стоит отметить, что успешные практики по установлению справедливых тарифов с экономической и социальной точек зрения для каждой категории потребителей на рынке электроэнергии и мощности, выявленные в развитых странах, например, в Великобритании и странах Скандинавии, нецелесообразно применять к странам с развивающейся экономикой в силу особенностей организации рынка. Более того, воздействие каждого из этапов реформ на объем перекрестного субсидирования может существенно различаться в зависимости от страны, что исключает прямое заимствование лучшего международного опыта без соответствующей его адаптации (Erdogdu, 2011).

3. Анализ соотношения тарифов на электроэнергию (мощность) для населения и промышленных потребителей в отдельных странах

На территории Российской Федерации тариф на оплату электроэнергии для населения ниже, чем для промышленных потребителей. Механизм установления розничной цены на электрическую энергию определен в Федеральном Законе N 35-ФЗ от 26.03.03 «Об электроэнергетике» и постановлении Правительства РФ N 750 от 31.07.14 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе». Согласно постановлению Правительства РФ от 29.12.2011 N 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (Приложение 1), к категории «население» относятся: сельские и городские жители; государственные учреждения - школы, детские сады, тюрьмы, казармы; помещения сферы обслуживания, уличное освещение; некоммерческие объединения граждан (дачные поселки, садоводческие товарищества); нежилые помещения (гаражи, автостоянки); церковь и постройки, финансируемые за счет прихожан.По состоянию на 2017 г. отношение тарифов на электроэнергию и мощность для населения к тарифам для промышленности в среднем по стране составляло 0,8 (Газета.ш, 2018).

Особенностью энергоснабжения домохозяйств в странах с централизованной системой распределения электроэнергии является более высокая себестоимость передачи электроэнергии для этой категории потребителей по сравнению с промышленными предприятиями в силу более высоких потерь электрической энергии и мощности и необходимости установки и монтажа дополнительного оборудования для перехода на низкий уровень напряжения (НН), в то время как для промышленных потребителей трансформация электроэнергии осуществляется до среднего первого (СН1) и среднего второго (СН2) уровней напряжения. Таким образом, перекрестное субсидирование между населением и промышленными потребителями приводит к дополнительному перераспределению платежного бремени с одной группы потребителей на другую (Сколково, 2013). Также более высокие тарифы на электроэнергию для промышленности означают удорожание продукции предприятий для их конечных потребителей, в том числе для населения.

Анализ соотношения тарифов на электроэнергию и мощность для населения и промышленности (далее - коэффициент) в 50 странах показал, что только в Гонконге, Израиле, Индонезии, Италии, Косово, Македонии и Мексике данное соотношение меньше единицы, что говорит о более низком тарифе на электроэнергию для населения по сравнению с промышленными потребителями (табл. 2). Из этих семи стран только в России и Индонезии расчетный коэффициент значительно меньше единицы. Стоит отметить, что экономически обоснованный коэффициент соотношения тарифов для населения и промышленности при прочих равных условиях должен быть больше единицы в силу упомянутых выше структурных особенностей электросетевого комплекса (IMF, 2013). В остальных рассматриваемых странах ситуация обратная: тариф для населения выше, чем для промышленности, в три раза (Австралия, 2000 г.; Дания, 2000-2017 гг.; Люксембург, 2017 г.; Новая Зеландия, 2017 г.), в два раза (Австралия, 2000 г., 2015-2017 гг.; Бельгия, 2013 г., 2015-2017 гг.; Германия, 2000-2017 гг.; Ирландия, 2000 г., 2016-2017 гг.; Испания, 2000 г., 2015-2017 гг.; Нидерланды, 2005 г., 2011-2017 гг.; Норвегия, 2000-2015 гг.; Португалия, 2016-2017 гг.; Словения, 2016-2017 гг.; Финляндия, 2000 г., 2016-2017 гг.; Швеция, 2000-2017 гг.) и в интервале соотношения цен от двух до одного в остальных рассматриваемых странах.

Таблица 2 Отношение тарифов на электроэнергию для населения к тарифам для промышленности, 2000-2017 гг.