По сравнению с рассматриваемыми странами, а также северными странами (Канадой и Норвегией), подушевое потребление электроэнергии в России находится на среднем уровне.
Рисунок 3 Среднедушевое потребление электроэнергии, 2000-2017 гг., кВтч/чел.
Вместе с тем в России, как и во всех развитых (и некоторых развивающихся) странах, специальные меры государственной политики направлены на снижение темпов роста энергопотребления в целом (и потребления электроэнергии в частности) при одновременном росте доходов населения и экономики (Wu et al., 2018; Правительство РФ, 2018). Результаты исследований позволяют констатировать, что эти меры политики достигли успеха во многих европейских странах, Китае и некоторых других (Moreau et al., 2019; Wang et al., 2019).
Разброс расходов на «жилищные услуги, воду, электроэнергию, газ и другие виды топлива» по 10-процентным группам населения невелик и в третьем квартале 2018 г. он составлял от 12,5% в первой группе до 10,1% в десятой (для сравнения: в 2017 г. - 15,2 и 7,5% соответственно) (Росстат, 2019). Электроэнергия, сетевой газ, тепловая энергия (отопление и горячее водоснабжение); бензин, дизельное топливо, сжиженный газ, уголь, дрова и др.
Однако по отдельным регионам и группам населения ситуация может быть гораздо более проблематичной. Около 5 млн человек получают в месяц не больше 7500 руб., при среднем счете за жилищно-коммунальные услуги в размере 2200 руб. К примеру, в Ростовской области более 13% пенсионеров тратят на жилищно-коммунальные услуги 70-90% доходов, каждый третий - свыше половины, а каждый пятый - половину (Газета.ру, 2017). Именно поэтому сегодня бедные домохозяйства получают адресную социальную помощь от региональных органов власти: предельно допустимая доля совокупных доходов семьи на оплату коммунальных услуг в большинстве регионов составляет около 22% и может варьироваться в зависимости от структуры домохозяйства. В некоторых регионах эта доля ниже: в Якутии - 15%, в Санкт- Петербурге - 14%, в Москве - 10% (РБК, 2018).
Очевидно, что социальная норма потребления должна быть дифференцирована в зависимости от состава домохозяйства (числа зарегистрированных человек), наличия (отсутствия) подключения домохозяйств к сетям централизованного теплоснабжения (вынужденного использования электроэнергии для отопления), а также структуры тарифов в каждом конкретном регионе. Сокращение перекрестного субсидирования в конечном итоге должно оказать более устойчивое положительное воздействие на все категории потребителей энергии, и определенные меры в этом направлении все же будут предприняты. Например, Минэнерго РФ разработан проект постановления об установлении платы за резерв сетевой мощности, введение которого позволит сократить перекрестное субсидирование на 100 млрд руб. ежегодно между промышленными потребителями (ТАСС, 2019б). Вопрос сокращения перекрестного субсидирования между населением и промышленностью остается открытым.
По мнению некоторых региональных органов власти, как и по мнению ряда исследователей, решение проблемы перекрестного субсидирования должно сводиться к поэтапному повышению тарифов для всех категорий населения при сохранении адресных субсидий для малоимущих. Так, председатель комитета по тарифам и ценовой политике Ленобласти А. Кийски считает, что эффективных регуляторных решений проблемы роста перекрестного субсидирования, кроме постепенного повышения предельных тарифов для населения, нет. «При этом необходимо обеспечить дифференцированный подход к жителям - исходя из уровня их реальных доходов. За счет механизмов адресных социальных субсидий и дифференциации ставки НДФЛ обеспечить адресное субсидирование социально незащищенных категорий граждан» (цит. по: Жуков, 2019). По мнению председателя Комитета ГД РФ по энергетике П. Завального, тарифы на электроэнергию могут быть сокращены за счет ограничения сетевой составляющей, которая в России «доходит до 50%, при том что за рубежом она составляет 20-30% - такой же она была и в советское время» (Прайм, 2018).
Поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования в электроэнергетике между группами потребителей может и должна иметь комплексный характер. Помимо мер тарифной политики (включающей обоснованную и дифференцированную по регионам социальную норму потребления) и адресной социальной поддержки нуждающихся категорий населения должно применяться стимулирование к снижению энергопотребления (энергосбережению). В настоящее время тарифы на электроэнергию для населения растут только вследствие их индексации, однако при сокращении перекрестного субсидирования неизбежен их дополнительный рост. При этом следует применять меры политики, способные ограничить этот рост (повышение эффективно-сти/снижение издержек электросетевых компаний, модернизация электросетевого комплекса и др.) и снизить конечные платежи для домохозяйства (стимулирование энергосбережения). Снижают инвестиционную составляющую тарифа
Целесообразно применять меры экономического стимулирования всех групп населения к энергосбережению, а также меры социальной поддержки наиболее бедных домохозяйств. В случае реализации обсуждаемых мер дополнительной поддержки наиболее нуждающихся, в том числе снижения установленного на федеральном уровне порога, превышение которого позволяет обращаться за субсидией на оплату ЖКУ с 22% до 15%, а также упрощения процедуры оформления субсидий, сократятся неплатежи за коммунальные услуги и снизится доля граждан, находящихся за чертой бедности. Повышение эффективности и контроль расходов электросетевых компаний, а также повсеместное применение энергоэффективных технологий в строительстве и ЖКХ позволят снизить затраты (и тарифы) на распределение и поставку электроэнергии домохозяйствам.
Кроме того, в соответствии с лучшим международным опытом, в России следует ожидать развития рынка управления спросом на электроэнергию (мощность), правила и механизмы которого утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 20.03.2019 N 287. Ключевую роль будут играть организации, объединяющие ресурсы потребителей для предоставления услуг по управлению спросом: агрегаторы управления спросом. В ближайшем будущем появятся цифровые транзакционные платформы, современные системы измерения, решения на основе «больших данных», искусственного интеллекта и систем беспроводной связи. В России общесистемный экономический эффект от мер рынка управления спросом может достигнуть от 67 млрд до 105 млрд руб. в год. Данный эффект возможен благодаря снижению цен на электроэнергию вследствие оптимизации загрузки генерирующих компаний, повышению эффективности планов долгосрочного развития генерации и сетей, увеличению эффективности использования мощностей (Инфраструктурный центр EnergyNet, 2019).
Выводы
В статье проанализированы подходы к исследованию и международный опыт по применению мер государственной тарифной политики. По результатам анализа был выявлен тренд на сокращение и поэтапную ликвидацию перекрестного субсидирования. Планирование мер по отказу от перекрестного субсидирования направлено на минимизацию негативных экономических эффектов этой практики, которые включают замедление экономического роста, отсутствие стимулов и средств для компаний промышленного сектора к обновлению основных фондов, а также равномерное распределение субсидий между всеми категориями населения (вне зависимости от объема потребления и уровня доходов).
Большинство исследователей предлагают в качестве основной меры государственной политики переход на экономически обоснованные тарифы на электроэнергию для разных групп потребителей. Российские и зарубежные эксперты подходят к исследованию перекрестного субсидирования на рынке электроэнергии (мощности) преимущественно с позиций установления цены на уровне предельных издержек, однако не анализируют структуру этих издержек, существующие экономические и технологические решения для их снижения. Однако именно комплекс мер энергетической, экономической и социальной политики, по мнению автора, позволил бы повысить эффективность государственной тарифной политики в части перекрестного субсидирования.
В зарубежных странах создаются интеллектуальные электроэнергетические системы с активно-адаптивной сетью, которые позволяют ускорить и оптимизировать передачу и распределение энергии, в т.ч. создать рынок управления спросом на электрическую энергию. Осуществляется государственное регулирование эффективности расходов сетевых компаний. Кроме того, во многих странах на национальном и региональном уровне предпринимаются меры по стимулированию энергосбережения населением и в жилищно-коммунальном хозяйстве. При этом необходимо иметь в виду, что эффективность воздействия каждого из инструментов и этапов реформ на перекрестное субсидирование в разных странах может существенно различаться, что исключает прямое заимствование лучшего международного опыта без соответствующей его адаптации.
В ходе анализа тарифов на электроэнергию (мощность) для населения и промышленности в 50 странах с развитой и развивающейся экономикой было выявлено, что в тех странах, где для потребителей установлены экономически обоснованные тарифы, применяется механизм блочного ценообразования (социальная норма потребления).
Таким образом, можно заключить, что перекрестное субсидирование должно быть поэтапно ликвидировано и должен быть осуществлен переход к установлению социальной нормы потребления при одновременном выравнивании тарифов для различных групп потребителей. Однако социальная норма потребления не может быть единой для всей страны: она должна устанавливаться на уровне региона и быть дифференцированной для сельских и городских жителей. Кроме того, в России необходимы дополнительные адресные меры, направленные на поддержку наименее обеспеченных домохозяйств. С учетом небольшого разброса расходов на «жилищные услуги, воду, электроэнергию, газ и другие виды топлива» по 10-процентным группам населения, целесообразно более точечно ориентировать меры поддержки на конкретные регионы (например, Волгоградскую область), а также беднейшие домохозяйства с неработающими взрослыми и детьми, имеющими низкие подушевые доходы. Среди общих мер поддержки, помимо блочного тарифа, можно предложить снижение федерального порога, превышение которого позволяет обращаться за субсидией на оплату ЖКУ, а также упрощение процедуры оформления субсидий.
В статье описаны краткая история возникновения перекрестного субсидирования на рынке электроэнергии (мощности) Российской Федерации, а также меры, обсуждаемые и предпринимаемые органами государственной власти по сокращению этого регулятивного воздействия. В результате можно констатировать, что проект по сокращению перекрестного субсидирования, реализованный в 2012-2015 гг., не учитывал специфику энергопотребления и структуру тарифа в шести пилотных регионах, а также не сопровождался комплексом мер, направленных на стимулирование населения к энергосбережению и повышение эффективности (снижение издержек) сетевых компаний.
Таким образом, гипотеза исследования подтверждается: повышение эффективности тарифной политики невозможно без использования более широкого спектра интегрированных между собой мер тарифной политики, а также социальных и экономических мер государственного регулирования из смежных областей государственного управления.
С учетом наметившейся тенденции к росту перекрестного субсидирования и при сохранении социального вектора государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства, можно предположить, что данная мера государственного регулирования сохранится в России еще не один десяток лет. Вместе с тем задача установления экономически и социально справедливых цен для каждой категории потребителей электроэнергии требует решения, которое не может основываться исключительно на поэтапном переходе к экономически обоснованным тарифам. Решение этой задачи должно иметь комплексный характер. Помимо мер тарифной политики, необходимо проводить адресную социальную поддержку нуждающихся категорий населения; стимулировать снижение энергопотребления (энергосбережение) населением и промышленными потребителями, а также оптимизировать затраты электросетевых компаний. Эти меры, несмотря на рост тарифов, будут способствовать снижению удельных платежей за электроэнергию.
перекрестный субсидирование тариф электроэнергия
Литература
1. Инфраструктурный центр EnergyNet. Управление спросом в электроэнергетике России: открывающиеся возможности. - IEA библиотека, 2019.
2. ОЭСР/МЭА. Уроки, извлеченные из либерализации рынков электроэнергии. 2005.
3. Росстат. Уровень жизни. 2019.
4. Трачук А.В. и др. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: проблемы и пути решения. - СПб.: Реальная экономика, 2017.
5. Трачук А.В., Линдер Н.В. Технологии распределенной генерации: эмпирические оценки факторов применения // Стратегические решения и риск-менеджмент. - 2018. - № 1. - Т. 106. - С. 32-48.
6. Эрнст энд Янг. Обзор электроэнергетической отрасли России. 2018.
7. Akkemik K.A., Oguz F. Regulation, efficiency and equilibrium: a general equilibrium analysis of liberalization in the Turkish electricity market // Energy. 2011. Vol. 36. P. 3282-3292.
8. Alvarez J., Valencia F. Made in Mexico: energy reform and manufacturing growth. IMF Working Paper Western Hemisphere Department. 2015.
9. Bhattacharyya R., Ganguly A. Cross subsidy removal in electricity pricing in India // Energy Policy. 2017. Vol. 100. P. 181-190.
10. Breisinger C., Engelke W., Ecker O. Petroleum Subsidies in Yemen: leveraging Reform for Development. World Bank Policy Research Working Paper 5577. World Bank. Washington, D.C. 2011.
11. Burke J., Kurniawati S. Electricity subsidy reform in Indonesia: Demand-side effects on electricity use // Energy Policy. 2018. Vol. 116. P. 410-421.
12. Casado F., Hidalgo M.C., Garcia-Leiva P. Energy efficiency in households: The effectiveness of different types of messages in advertising campaigns // Journal of Environmental Psychology. 2017. Vol. 53. P. 198-205.
13. Curtis J., Graham A., Ghafoori E., Pyke S., Kaufman S. Facilitating adaptive management in a government program: A household energy efficiency case study // Journal of Environmental Management. 2018. Vol. 187. P. 89-95.
14. Drivas K., Rozakis S., Xesfingia S. The effect of house energy efficiency programs on the extensive and intensive margin of lower-income households' investment behavior // Energy Policy. 2019. Vol. 128. P. 607-615.
15. Erdogdu E. The impact of power market reforms on electricity price-cost margins and crosssubsidy levels: A cross country panel data analysis // Energy Policy. 2011. Vol. 39. P. 1080-1092.
16. Eryilmaza D., Gafford S. Can a daily electricity bill unlock energy efficiency? Evidence from Texas // The Electricity Journal. 2018. Vol. 31. P. 7-11.
17. Hattori T., Tsutsui M. Economic impact of regulatory reforms in the electricity supply industry: a panel data analysis for OECD countries // Energy Policy. 2004. Vol. 32. P. 823-832.
18. Hiroto S, Shuichi A. Analysis of optimal locations for power stations and their impact on industrial symbiosis planning under transition toward low-carbon power sector in Japan // Journal of Cleaner Production. 2016. Vol. 114. P. 81-94.
19. IMF. Energy subsidy reform: lessons and implications. OECD Publishing, Paris. 2013.
20. Kavousian A., Rajagopal R., Fischer M. Ranking appliance energy efficiency in households: Utilizing smart meter data and energy efficiency frontiers to estimate and identify the determinants of appliance energy efficiency in residential buildings // Energy and Buildings. 2015. Vol. 99. P. 220-230.
21. Kuosmanen T., Saastamoinen A., Sipilainen T. What is the best practice for benchmark regulation of electricity distribution? Comparison of DEA, SFA and StoNED methods // Energy Policy. 2013. Vol. 61. P. 740-750.
22. Littlechild S. The regulation of retail competition in US residential electricity markets. 2018.
23. McMichael M., Shipworth D. The value of social networks in the diffusion of energy-efficiency innovations in UK households // Energy Policy. 2013. Vol. 53. P. 159-168.
24. Moreau V., De Oliveira Neves C.A., Vuille F. Is decoupling a red herring? The role of structural effects and energy policies in Europe // Energy Policy. 2019. Vol. 128. P. 243-252.