Следует отметить, что действие положения не распространялось на земли, принадлежащие народным комиссариатам.
Полномочиями по изъятию были наделены Советы народных комиссаров республики, области или губернии, на территории которых находились учреждения или предприятия, в пользу которых производилось изъятие. Компетенция органов определялась категорией и размером изымаемых земель.
Постановлением Совета Министров СССР от 22.06.1954 «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей» была значительно расширена компетенция республик по изъятию земельных участков: например, изъятию могли подлежать участки из земель гослесфонда, совхозов, предприятий и учреждений всех министерств и ведомств и т. п Постановление Совета Министров СССР от 22.06.1954 «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей» // СПС «КонсультантПлюс»..
Постановлением Совета Министров РСФСР от 05.06.1961 № 696 курс на децентрализацию был продолжен: решения об изъятии земельных участков площадью до 50 га могли принимать и облисполкомы Постановление Совета Министров РСФСР от 05.06.1961 № 696 //СПС «КонсультантПлюс»..
В то же время понятие «Государственные и общественные надобности» не было закреплено. На практике это понятие трактовалось произвольно: если какая-то организация обращалась с просьбой об изъятии земельного участка «для государственных и общественных надобностей», то участок мог быть изъят для этих целей, несмотря на то, что прежний пользователь земли также использовал его для определенных государственных или общественных надобностей Башмаков Г.С., Колбасов О.С., Краснов Н.И. Проблемы сельскохозяйственного землепользования//Советское государство и право, 1965. № 9. С. 24..
В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года регулирование процесса изъятия земельных участков стало более упорядоченным: уполномоченными органами по изъятию земельных участков признавались Советы Министров союзной или автономной республики либо исполнительные комитеты соответствующего Совета депутатов трудящихся. Кроме того, было обозначено, что изъятие земельных участков, находящихся в пользовании колхозов, совхозов, организаций и учреждений и из земель, имеющих культурное либо научное значение, допускалось лишь в случае крайней необходимости. Однако, следует заметить, что эти случаи обозначены не были.
Дальнейшее развитие институт изъятия земельных участков получил в Земельном Кодексе РСФСР 1970 г. В нем впервые было введено понятие «государственные и общественные нужды» (а не надобности, как ранее). Учитывая важность регулирования отношений по изъятию земельных участков, данным положениям была посвящена отдельная глава VI. В этой главе были определены органы, которые могли принимать решения об изъятии и были установлены условия и порядок изъятия.
Новый виток в развитии правоотношений по изъятию земель начался после принятия законов РСФСР «О земельной реформе» от 23.11.1990, «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990, в которых впервые в истории советской России было разрешено гражданам и юридическим лицам иметь земельные участки в собственности.
25.04.1991 был принят новый Земельный кодекс РСФСР, в котором уже были определены исключительные случаи изъятия земельных участков в пригородных и зеленых зонах, лесах первой группы, изъятия сельхозугодий.
Также были обозначены случаи изъятия земельных участков в связи с выполнением международных обязательств, разработкой полезных ископаемых, строительством объектов инфраструктуры, линейных объектов и т. п. Кроме этого, впервые в истории был регламентирован порядок изъятия.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что уже в дореволюционной России была намечена тенденция к формированию нового института, который впоследствии будет закреплен как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В период же советской власти, в условиях существования государственной собственности на землю и отсутствия частной собственности, институт изъятия земельных участков не получил большого развития: в этот период изъятие заключалось в перераспределении земельных участков, находящихся в собственности государства. Новый этап развития института изъятия земельных участков наступил в 1990 году, после принятия законов, позволяющих гражданам и юридическим лицам иметь землю в собственности.
1.2 Понятие, основные положения и принципы изъятия земельных участков
Земельный участок может принадлежать гражданину или юридическому лицу на основании прав, предусмотренных гражданским и земельным законодательством: права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права аренды, сервитута, права безвозмездного пользования. Наиболее полным вещным правом является право собственности (ст. 35 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).) // «Собрание законодательства РФ», 14.08.2014, N 31, ст. 4398..
Однако, в определенных законом случаях земельный участок может быть изъят у правообладателей. К таким случаям можно отнести изъятие земельного участка для государственных и/или муниципальных нужд.
Изъятие земельных участков можно обозначить как последовательность действий уполномоченных органов, физических и юридических лиц, производимых в установленном законом порядке и направленных на изменение, прекращение и возникновение прав субъектов на земельный участок.
В последние десятилетия, в связи с участием Российской Федерации в организации таких крупных мероприятий, как Саммит АТЭС во Владивостоке 2012 года, Олимпийские Игры 2014 года, Чемпионат мира по футболу 2018 года, строительство Крымского моста и др., масштабы изъятия земельных участков существенно увеличились. Кроме того, невозможно представить развитие Российского государства без расширения и строительства автомобильных и железных дорог, аэропортов, разработки и добычи полезных ископаемых.
В связи с этим законодателем была проведена огромная работа по внесению изменений в Гражданский кодекс Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 31-ФЗ (ред. от 07.02.2017) //«Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301., Земельный кодекс Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (с изм. И доп., вступ. В силу с 01.01.2019). // «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, № 44, ст. 4147., Градостроительный кодекс Градостроительный Кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, № 1, ст. 16., были изданы Федеральные законы, нормативные правовые акты, регулирующие процедуры изъятия земельных участков.
Правоотношения, возникающие при осуществлении изъятия земельных участков, как и любые другие правоотношения, определяются на основании трех элементов: субъектов правоотношений, объектов правоотношений, субъективных прав и обязанностей участников правоотношений.
В соответствии с п. 1 ст. 5 ЗК РФ участниками земельных отношений выступают граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Аналогично, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 2, ст. 124 ГК РФ, эти же субъекты являются участниками правоотношений, регулируемых гражданским законодательством.
Объектами земельных отношений, в соответствии с п. 1 ст. 6 ЗК РФ, являются земля как природный объект и природный ресурс, земельный участок, часть земельного участка.
Однако, можно предположить, что в отношениях, возникающих при изъятии, лишь земельный участок может считаться таким объектом.
Например, Талыбов Р.А. отмечает: «Земля как объект может рассматриваться в экологических отношениях, т.к. в этом случае происходит обособление данного объекта на основе составляющих его химических и биологических компонентов и каких-либо физических свойств. К тому же законодателем в нормативных документах не предусмотрены случаи обладания землей гражданами и юридическими лицами, а только лишь земельным участком или его частью.» Талыбов Р.А. Общая характеристика правоотношений, возникающих в связи с изъятием земельных участков для нужд обороны страны и безопасности государства //Военное право. 2018. № 2. С. 78-83..
И действительно, законодатель в гл. 17 ГК РФ регулирует нормы по владению земельными участками, но не землей.
Согласно п. 3 ст. 6 ЗК РФ, п. 1 ст. 130 ГК РФ, земельный участок как объект права собственности и иных прав на землю - это недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить её в качестве индивидуально-определенной вещи.
Таким образом, можно считать, что земля - это природный объект и природный ресурс, а земельный участок - объект земельных отношений, представляющий из себя часть поверхности земли, имеющую границы, площадь, местоположение, правовой статус (вид разрешенного использования), который учитывается в государственном земельном кадастре и подлежит государственной регистрации.
Однако, в отношении земельных участков, изымаемых для государственных и муниципальных нужд, имеются некоторые особенности. Так, согласно п. 8 ст. 56.6 ЗК РФ, отсутствие в Едином Государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, или отсутствие в ЕГРН сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков, либо пересечение одной из границ земельного участка, подлежащего изъятию, с одной из границ иного земельного участка, наличие споров о правах на такие земельные участки и (или) расположенных на них объектов недвижимости не являются препятствием для изъятия этих земельных участков.
Таким образом, можно сделать вывод, что к признакам земельного участка как объекта правоотношений, возникающих при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, первоначально можно отнести лишь границы, местоположение, площадь. А уже позднее в отношении такого участка осуществляется проведение кадастровых работ.
Следует отметить, что часть земельного участка не может являться самостоятельным объектом правоотношений при изъятии такого участка. Чтобы часть земельного участка стала объектом правоотношений, она должна быть поставлена на кадастровый учет. Кроме того, Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // «Собрание законодательства РФ», 20.07.2015, № 29, ст. 4344. регулируются земельные участки, но не части земельных участков. По сути, при попытке выделить часть земельного участка как объекта правоотношений, происходит образование нового земельного участка.
Таким образом, часть земельного участка нельзя считать объектом правоотношений, возникающих при изъятии земельного участка, т.к. при разделении делимого земельного участка на части, каждой из них присваивается индивидуальный кадастровый номер; при этом собственнику каждой новой части выдается правоустанавливающий документ не на часть земельного участка, а на земельный участок.
Е.Л. Сидорова, рассматривая в своей работе вопрос о земельном участке как объекте изъятия, также указала, что объектом изъятия может являться лишь индивидуально-определенный земельный участок, не ограниченный в обороте и не исключенный из оборота; при необходимости - отвечающий требованиям делимости Сидорова Е.Л. Автореферат к диссертации «Защита прав и интересов физических и юридических лиц при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд». 2010 г. 24 с..
При процедуре изъятия каждый участник правоотношений имеет права и обязанности. Формально в указанных правоотношениях можно выделить с одной стороны - правообладателей земельных участков, с другой стороны - Российскую Федерацию, действующую от лица и на благо общества. Учитывая, что изъятие земельного участка является механизмом, ограничивающим права правообладателей, но в то же время направленным на удовлетворение интересов общества, необходимо максимальное соблюдение баланса интересов.
Права и обязанности субъектов плотно переплетены. С субъективным правом одной стороны тесно связана юридическая обязанность другой. Например, в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд правообладатели земельных участков имеют право получить уведомление о предстоящем изъятии, а у уполномоченных органов существует обязанность уведомить правообладателей надлежащим образом; собственник земельного участка имеет право получить равноценную компенсацию за изымаемый земельный участок, а уполномоченные органы обязаны предоставить эту компенсацию предварительно, до изъятия этого земельного участка; в случаях, установленных законом, Российская Федерация имеет право изъять земельные участки у любых физических и юридических лиц, но в то же время собственники имеют право на судебную защиту своих нарушенных прав.
Правовые нормы, регулирующие общественные отношения по изъятию земельных участков, основаны на общих принципах гражданских и земельных правоотношений.
Однако, О.В. Орешкина отмечает, что при изъятии земельных участков, помимо общих принципов (равенства, законности, справедливости, публичности, открытости, добросовестности, разумности и т.п.), действуют специальные принципы: