1) принцип управления рациональным использованием и охраной изымаемых земель в Российской Федерации;
2) принцип целевого изъятия земельных участков;
3) принцип устойчивости прав на землю и соблюдение гарантий прав граждан при наделении их землей;
4) предоставление и изъятие земель в установленном законом процессуальном порядке Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель. Диссертация 2004. 177 с..
Д.Д. Сонина определяет следующие общие принципы для всех видов изъятия земельных участков:
1) баланс частных и публичных интересов;
2) исключительность изъятия.
В отношении изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд Д.Д. Сонина перечень общих принципов изъятия дополняет специальными принципами: безальтернативности, возмездности, открытости сведений о планируемом изъятии, согласованности с документами территориального планирования, неуменьшаемости земель сельхозназначения Сонина Д.Д. Правовые проблемы прекращения прав на землю в Российской Федерации. Автореферат. 2012. 25 с..
Проанализировав доводы О.В. Орешкиной и Д.Д. Сониной в отношении принципов изъятия земельных участков в Российской Федерации, можно предположить, что для упрощения и конкретизации возможно помимо общегражданских принципов выделить специальные принципы, присущие отношениям по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд: соблюдение баланса частных и публичных интересов, исключительность изъятия, обязательное целевое изъятие земельных участков.
Согласно ст. 49 ЗК РФ, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд производится в исключительных случаях, по основаниям, связанным с выполнением международных договоров РФ, строительством, реконструкцией объектов государственного значения или объектов местного значения (при отсутствии других возможных вариантов строительства и реконструкции таких объектов), по иным основаниям (в соответствии с федеральными законами). В соответствии со ст. 71 Конституции РФ, именно Российская Федерация в лице уполномоченных органов является лицом, осуществляющим изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Возможность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд позволяет подчеркнуть, что право частной собственности на земельный участок нельзя назвать неприкосновенным, ведь государство или муниципальное образование может изъять у собственника любой земельный участок, предоставив предварительно ему в собственность равноценный земельный участок или возместив его полную стоимость. В случае отказа собственника земельный участок будет изъят в судебном порядке. Таким образом, можно наблюдать приоритет публичных интересов над частными в отношении права собственности на земельный участок.
Субъектами правоотношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд являются, с одной стороны, правообладатели земельных участков, а с другой - публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования).
В юридической литературе высказывается мнение о том, что формулировка «государственные и муниципальные нужды» неконкретна и расплывчата, предлагается законодательно закрепить и раскрыть это понятие:
«Земельное законодательство не даёт определения государственных или муниципальных нужд. Его отсутствие может привести к злоупотреблениям должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих такое изъятие. Земельный кодекс Российской Федерации 25 октября 2001 года не закрепил нормы, запрещающей органам государственной власти изымать земельные участки у любых владельцев под предлогом государственных или муниципальных нужд с целью передачи другим лицам. Следует отметить, что неоднозначное понимание государственных или муниципальных нужд в определенных ситуациях может стать тормозом экономического развития» Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель. Диссертация. 2004. 202 с..
О необходимости законодательного закрепления понятия государственных и муниципальных нужд заявляют также Л.В. Щенникова Щенникова Л.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как проблема теории и судебной практики //Общество, право, личность, методологические и прикладные проблемы, генезис, современность и будущее. Сборник статей научной конференции. 2017. С. 95-96., В.А. Бойчук Бойчук В. А. Развитие института изъятия земель и земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Вестник Академии Следственного комитета Российской Федерации. 2017. № 2(12). С. .37-40., Л.К. Фазлиева Фазлиева Л.К. Правовое регулирование изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в законодательстве России //Современные тенденции развития частного права, исполнительного производства и способов юридической защиты. Материалы 4 всероссийской научно-практической конференции. Санкт- Петербург. 2018. С. 171-174. и другие авторы. По мнению О.Л. Алтенговой введение этого понятия в ст. 49 ЗК РФ позволит создать законные границы открытого перечня оснований изъятия земельных участков в пользу государства Алтенгова О.Л. Анисимов А.П. О некоторых правовых проблемах изъятия объектов частной собственности для государственных нужд. Вестник Волгоградской Академии МВД России. 2017. № 4(43). С. 39..
С.Д. Афанасьева предлагает внести в законодательство понятие «публичные нужды»: «Отсутствие в законодательстве РФ универсального определения понятия «публичные нужды» влечет к возникновению так называемых «законодательных исключений»: в коньюнктурных целях принимаются законы, в которых расширяется и облегчается возможность государства изымать недвижимое имущество у частных собственников». Афанасьева С.Д. Конституционно-правовой институт изъятия земельных участков для публичных нужд: сравнительный анализ опыта Российской Федерации и Соединенных штатов Америки. Автореферат. 2015. 31 с.
Если обратиться к толковому словарю С.И. Ожегова Ожегов С.И. Словарь Русского языка: Ок.57000 слов/Под ред. докт. филол. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. -13-е изд., испр. - М.: Рус.яз.,1981. - 816 с., то можно увидеть, что одним из значений слова «нужда» является «потребность в чем-либо», поэтому можно считать термин «государственные и муниципальные нужды» достаточно приемлемым, не требующим дополнительного раскрытия. Термин же «публичные нужды» представляется менее конкретным, вследствие чего вероятность злоупотреблений со стороны должностных лиц может возрасти.
Также ученые предлагают сделать перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд закрытым, т.к. существующее в настоящее время основание, предусмотренное п. 3 ст. 49 ЗК РФ «иные основания, предусмотренные федеральными законами» позволяет значительно расширить этот перечень.
Например, О.В. Орешкина утверждает: «следует закрепить в федеральном земельном законодательстве исчерпывающий перечень государственных и муниципальных нужд, для обеспечения которых производится изъятие земельных участков, поскольку открытый перечень может привести к злоупотреблениям должностных лиц органов исполнительной власти» Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель. Диссертация. 2004.177 с..
Аналогичную точку зрения высказывает Д.Д. Сонина: «Следует отказаться от правового регулирования принудительного прекращения прав на землю путем принятия отдельных федеральных законов. Ключевые положения об изъятии земельных участков должны содержаться в ГК РФ и ЗК РФ. Специальными законами могут регулироваться только вопросы компетенции органов и (или) организаций, уполномоченных осуществлять изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также дополнительно устанавливаться конкретные случаи такого изъятия, но не его абстрактные цели» Сонина Д.Д. Правовые проблемы прекращения прав на землю в Российской Федерации. Автореферат к диссертации. 2012. 25 с..
На необходимость закрепления исчерпывающего перечня оснований изъятия указывает и Е.В. ОболонковаОболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд //Законодательство и экономика. 2014. № 1 с. 33-37..
Вместе с тем, Н.Н. Щуров считает перечень целей изъятия земельных участков достаточно законодательно ограниченным, он лишь предлагает запретить субъектам РФ расширять перечень оснований принудительного выкупа земельных участков Щуров Н.Н. Совершенствование методов оценки рыночной стоимости земельных участков при изъятии для государственных или муниципальных нужд. Автореферат к диссертации. 2011. 25 с..
Однако, проанализировав мнения ученых и положения действующего законодательства в отношении изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, можно предположить, что в случае составления закрытого перечня изъятий по-прежнему будет существовать необходимость внесения в этот перечень какой-либо «общей» формулировки для применения её в единичных, но очень крупных по масштабу случаях (Олимпийские Игры в Сочи, Чемпионат мира по футболу и т.п.). Следовательно, формулировку, закрепленную в п. 3 ст. 49 ЗК РФ, можно считать оптимальной.
А уже для предотвращения возможных злоупотреблений необходимо закрепить в законодательстве ответственность за нецелевое изъятие земельного участка.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что отношения, возникающие при изъятии земельных участков, являются самостоятельной частью земельных отношений, имеющей свои особенности. Изъятие земельных участков - это правовой институт, регулирующий отношения по возникновению, изменению, прекращению прав на земельные участки и имеющий двойственный характер: с одной стороны - это механизм, ограничивающий право собственности и иные права на земельные участки, но с другой стороны - это совокупность норм, регламентирующих защиту этих прав. Поэтому необходимым условием изъятия должно являться соблюдение баланса интересов общества и правообладателя земельного участка. Этой цели можно достигнуть при четком следовании принципам изъятия земельных участков. Также можно сделать вывод о приоритете публичных интересов над личными, ведь в результате изъятия собственником земельного участка становится государство. Во избежание возможных злоупотреблений в законодательстве необходимо предусмотреть ответственность за нецелевое изъятие.
Глава 2. Порядок отчуждения земельных участков в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд
2.1 Процедура принудительного изъятия земельных участков
Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд регулируется нормами ст. 49, 55 главы VII ЗК РФ, главы VII.1 ЗК РФ, ст. 279-283 ГК РФ.
В соответствии со ст. 56.2 ЗК РФ, ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд могут принимать уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (при изъятии для федеральных нужд), уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (при изъятии для региональных нужд), органы местного самоуправления (при изъятии для муниципальных нужд).
Также решение об изъятии может быть принято соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления по ходатайству организации, указанной в п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ.
Можно определить следующий алгоритм изъятия:
- принятие документов территориального планирования и проекта планировки территории;
- выявление лиц, земельные участки которых подлежат изъятию (запрос в орган регистрации прав, при отсутствии сведений в ЕГРН, не менее чем за 60 дней до принятия решения - запрос в архивы, размещение информации о планируемом изъятии на официальном сайте в сети Интернет, на информационном щите, в установленном порядке - по месту нахождения земельного участка);
- правообладатели земельных участков в течение 60 дней с момента опубликования, предусмотренного пп. 2 п. 1 ст. 56.5 ЗК РФ, подают в соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления заявление об учете их прав при изъятии;
- принятие решения об изъятии (может быть принято не позднее 3 лет со дня утверждения проекта планировки территории);
- в течение 10 дней со дня принятия решения - направление копии решения правообладателю, размещение решения об изъятии на официальном сайте в сети Интернет, официальное опубликование об изъятии по месту нахождения земельного участка, в орган регистрации прав;
- подготовка проекта соглашения об изъятии (проведение кадастровых работ, заказ работ по оценке изымаемого земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, оценка прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых изъятием) и направление его правообладателю;
- заключение соглашения об изъятии;
- принудительное изъятие по решению суда (в случае отказа правообладателя от заключения соглашения).
Если правообладатели изымаемой недвижимости не были выявлены, уполномоченный орган государственной власти обращается в суд с заявлением о признании права собственности Российской Федерации на объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд, независимо от того, были ли такие объекты недвижимого имущества поставлены на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи.