Рядом постановлений Конституционного Суда РФ было подтверждено правомочие судов общей юрисдикции признавать правовые акты субъектов Российской Федерации, противоречащими федеральному законодательству и недействующими. Реализация этого полномочия способствовало активизации судебной практики по рассмотрению дел в порядке абстрактного нормоконтроля.
"У Верховного Суда РФ, - считает Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин - есть четкое понимание того, что подчинение судей Конституции не освобождает их от обязанности принять в качестве обязательного то толкование Конституции, которое дается Конституционным Судом"*(148).
Постановления Пленума Верховного Суда РФ как акты нормативного толкования. призваны обеспечить единство судебной практики, обобщающие правоприменительный опыт судов. Правовые позиции Конституционного Суда РФ сформированы практически во всех сферах правового регулирования, определив критерии конституционного законодательного и подзаконного регулирования, предоставляя судам возможность, оставаясь в рамках нормативных предписаний российского законодательства применять их таким образом чтобы справедливость и гуманизм были обеспечены.
Оптимизация деятельности судов по осуществлению правосудия может быть представлена и в виде появления новых форм судебного производства. Так, в уголовном судопроизводстве возникли в последние годы новые процессуальные структуры: в разделе Х УПК РФ "Особый порядок судебного разбирательства" глава 40 "Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением"; глава 40.1 "Особый порядок принятия судебного решения при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве"; глава 45.1 "Производство в суде апелляционной инстанции" и др.
Законодатель вводит в УПК целый ряд глав, устанавливающих особенности судопроизводств по ряду оснований: по особенностям субъектов процесса, учитывающих специфику производства, по вопросам организации судебного разбирательства более полного учета прав участников уголовного судопроизводства, по вопросам применения законодательства об уголовной ответственности и др.
Содержащиеся в этих главах изменения процессуальных норм направлены в ряде случаев на дальнейшее развитие принципа гуманизма.
Однако одновременно с тенденцией гуманизации уголовного судопроизводства может возрастать риск снижения уровня законности в противодействии преступности. Этот риск отмечается при реализации принципа диспозитивности при осуществлении некоторых в уголовном судопроизводстве видов особого порядка судебного разбирательства, в частности, Главы 40 УПК РФ "Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением" и главы 40.1 "Особого порядка принятия судебного решения при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве". Расширение пределов усмотрения судьи при назначении наказания в процессуальных ситуациях, предусмотренных нормами названных глав, создает реальные условия для возможного нарушения законности.
Решение вопросов преобразования структуры уголовно-процессуального закона должно всегда учитывать и сообразовываться с направленностью на гуманизацию и укрепление законности в уголовном судопроизводстве. Развитие начал законности в уголовном судопроизводстве характеризуется повышенной динамичностью. Вместе с тем при осуществлении этого процесса возникают риски неожиданных действий вне правового статуса субъектов права. Совершенствование механизма обеспечения законности в правоприменении требует системного подхода, когда системная организация не допускает фрагментарного использования лишь отдельных его элементов. "В таком механизме можно выделить: а) обеспечение комплексности реализации законов и иных актов; б) высокое правосознание и правомерное поведение; в) качество правового регулирования; г) институты обеспечения законности и особенно эффективного правосудия; д) контрольно - надзорные действия и правовой мониторинг; е) установление и выполнение показателей эффективности законодательства."*(149).
Оптимизация деятельности суда по осуществлению правосудия может быть представлена также и в форме появления новых процессуальных видов судебного производства. В действующем УПК РФ регулируются отдельные виды судебного производства по определенным категориям дел в отношении некоторых категорий должностных лиц. Не исключено дальнейшее совершенствование как уже имеющихся производств, так и возникновение новых ранее не существовавших. В то же время формирование новых уголовно-процессуальных производств, действие которых протекает в судебных стадиях процесса, не должно являться отступлением от принципа равенства всех перед законом и судом и не может противоречить иным принципам уголовного судопроизводства.
Возникновение новых уголовно-процессуальных процедур может происходить по линиям как их упрощения, так и в сторону их усложнения. Критерием допустимости этих преобразований, которые влекут за собой их упрощение или усложнение, не должно стать нарушение прав и свобод человека и гражданина в каком бы процессуальном положении они не выступали в судопроизводстве - потерпевшим, обвиняемым, подсудимым. Упрощение или усложнение судопроизводства обязательно должно предусматривать комплекс гарантий, которыми следовало наделить заинтересованных участников процесса.
Так, упрощение судопроизводства может быть связано с введением сокращенных процессуальных форм для разбирательства по малозначительным уголовно наказуемым деяниям; в сокращении численности составов судов и расширении функциональных обязанностей единоличного судьи; в изменении подхода и порядка подготовки к проведению судебного следствия; установлении более строгого режима представления доказательств и определения их допустимости; во введении ограничений в порядке обжалования приговоров (например, допустимости только апелляционного обжалования по некоторым категориям дел).
Расширению гарантий гласности, а тем самым и укреплению режима законности проведения судебного заседания служит Федеральный закон от 28 марта 2017 г. "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс российской Федерации", которым изменена редакция ст. 241 УПК РФ, ("Гласность") предоставившая право лицам, присутствующим в открытом судебном заседании, право вести звукозапись и письменную запись, фотографирование, видеозапись и (или) киносъемку, а также трансляцию открытого судебного заседания по радио, телевидению или в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" допускается с разрешения председательствующего в судебном заседании.
Совершенствование механизма использования процессуальных инструментов должно происходить с учетом максимального соответствия задачам укрепления законности. Так, к расширению перечня форм упрощения судопроизводства может быть отнесено распространение различных видов и институтов соглашения о признании вины, использование различных технологий в организации и проведении судебного разбирательства. Девятый съезд судей предложил при изменении процессуального законодательства выработать конструктивные подходы к определению оптимальных сроков рассмотрения и совершения отдельных процессуальных действий; совершенствования порядка извещения лиц, участвующих в деле; развитию упрощенной формы судопроизводства, в том числе рассмотрения в апелляционном порядке жалоб на промежуточные судебные решения; сокращению круга гражданских дел по которым составляются мотивированные судебные решения; институтов досудебного и внесудебного урегулирования споров, развития институтов третейского разрешения споров, совершенствования законодательства об организации и производстве судебной экспертизы.
Росту доверия к судебной системе и укреплению гарантий законности, повышению уровня профессионализма и квалифицированного подхода к рассмотрению и разрешению споров, позволяющего вынести законное, обоснованное и справедливое решение может служить также предложение об усилении контрольных полномочий Верховного Суда РФ в сфере осуществления конституционной функции по надзору за судебной деятельностью. Этой цели будет служить принятие государственной Думой внесенных Верховным Судом РФ законопроектов, в соответствии с которыми Председатель Верховного Суда РФ и его заместители получат право возбуждения надзорного производства в случае установления фактов фундаментальных нарушений материального или норм процессуального права при отсутствии жалоб сторон.
Развитие новых форм судопроизводства будет означать дальнейшую дифференциацию уголовного процесса. Эта дифференциация будет способствовать формированию новых видов и режимов проведения процесса в направлении развития и укрепления гарантий законности, обеспечения процессуальных прав сторон в уголовном судопроизводстве, разнообразия методов достижения целей правосудия.
Понимание законности как состояния и меры действия законов при осуществлении судопроизводства в судебной системе должно позитивно влиять на повышение уровня гражданского правосознания населения, на сокращение пределов и зон неправомерного поведения, сокращения количества нарушений законности в системе судебной деятельности.
Конституция Российской Федерации признает права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). Появление института "правовых режимов" связано с необходимостью обеспечения эффективной защиты прав и свобод человека, интересов общества. Они выступают в качестве правового и организационного средства гарантирования важнейших конституционных прав.
С помощью правовых режимов определяются особенности правового статуса человека и гражданина, политическое и государственное устройство, они активно используются для регулирования общественных отношений в самых различных сферах.
Многообразие правовых режимов в действующей правовой системе Российской Федерации, различие в их регламентации предопределяет большое количество научных подходов к определению понятия правового режима. Так, некоторые исследователи обозначают данным понятием специальный порядок определенного объекта, другие - отождествляют правовой режим и законность*(150), что представляется нецелесообразным, так как законность в данной работе понимается мера действия закона, средство анализа и оценки фактической реализации правовых норм.
Ряд исследователей понимают под правовым режимом "особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права"*(151).
Отдельные ученые предлагают определить правовой режим как "порядок регулирования какой-либо сферы общественных отношений, представляющий собой совокупность правовых средств, направленных на обеспечение наиболее оптимальной с точки зрения личности, общества и государства реализации субъектами права своих законных интересов"*(152).
Другие представляют правовой режим как "совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений путем ограничения одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных субъектов права"*(153).
Заслуживает внимания точка зрения А.Ф. Ноздрачева, определяющего правовой режим как "совокупность различного рода правил поведения субъектов общественных отношений, организационных мероприятий, гарантий их реализации, установленных для достижения поставленных целей"*(154).
Однако наиболее обоснованным представляется определение, предложенное С.С. Алексеевым. Под правовым режимом понимается "порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, и создающих особую направленность регулирования"*(155). Каждому правовому режиму присущи все способы правового регулирования, но в различных сочетаниях. В зависимости от того, какой способ превалирует, определяется специфическая направленность режима.
Исходя из этого С.С. Алексеев выделяет "режимы обязывающего профиля", "общедозволительные", "разрешительные"*(156) и технико-юридический режим "режим исключения", обладающий сквозным значением. Он образует неотъемлемую часть и общедозволительного порядка, и разрешительного, что позволяет ему обеспечивать высокий уровень нормативности с возможностью учета своеобразия жизненных ситуаций. Его компоненты: общее правило и перечень исключений из него. В зависимости от соотношения стимулов и ограничений режимы могут быть стимулирующими и ограничивающими. Первый создает благоприятные юридические условия для удовлетворения определенных интересов, второй нацелен на их комплексное сдерживание. Представляется логичным и вывод, к которому приходит С.С. Алексеев, что "и то, и другое имеет первостепенное значение для освещения правовых режимов"*(157).
Из приведенных определений можно выделить следующие признаки:
- устанавливается законодательством и обеспечивается государством;
- имеет целью регулирование конкретных областей общественных отношений в определенных временных и пространственных границах;
- представляет собой особый порядок правового регулирования, специфическое сочетание юридических средств, реализуемых путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей;
- призван направлять общественные отношения для удовлетворения отдельных субъектов права посредством стимулирования либо ограничения их деятельности.
Правовой режим всегда обуславливается интересами государства, спецификой и характером общественных отношений, требующих особого нормативного регулирования.
Правовые режимы можно классифицировать по различным основаниям в зависимости от: предмета правового регулирования: конституционный, административный, экологический, финансовый и др.; юридической природы - материальные и процессуальные; субъектов - режим беженцев, иностранцев, лиц без гражданства и др.; формы - нормативный (законный) и договорный; сфер использования - внутригосударственные и межгосударственные (например, режим экономических санкций, открытого моря, континентального шельфа и др.); уровня устанавливающих нормативных актов - федеральные, региональные, муниципальные и локальные; специфики реализации - общие и специальные, первичные и вторичные.
Вместе с тем нельзя забывать об огромном количестве общественных отношений, требующих комплексного регулирования нормами и методами различных отраслей права.
Правовые режимы стимулирования и ограничения могут подразделяться в зависимости от преобладания в них тех или иных стимулов или ограничений. Так, среди режимов, в которых доминируют дозволения, льготы, рекомендации, можно выделить дозволительный, льготный, рекомендательный, режим наибольшего благоприятствования и др. Среди ограничивающих режимов - обязывающий, запрещающий, наказывающий, режим наибольшего неблагоприятствования. Назначение ограничивающих режимов - выполнять особые охранные и защитные функции.
В качестве примеров режима наибольшего благоприятствования можно привести режимы особых экономических зон, режим протекционизма отечественных производителей в условиях экономических санкций. Режим наибольшего неблагоприятствования складывается из системы запретов, обязанностей, приостановлений. Как правило, режимы данной категории установлены правовыми нормами, которые начинают действовать при наступлении определенных условий, предусмотренных законодательством - экстраординарных ситуаций (например, режим чрезвычайного положения, военного положения)*(158).
Правовой режим особенно востребован в сфере государственного управления, его осуществление неразрывно связано с законностью.
Законность как мера действия закона складывается лишь тогда, когда ее элементы: обеспечение комплексности реализации законов и иных актов, высокое правосознание и правомерное поведение, качество правового регулирования, институты обеспечения законности, контрольно-надзорные действия и правовой мониторинг, установление и выполнение показателей эффективности законодательства*(159), - находят свое воплощение в правовом режиме ("особом режиме общественно-политической жизни").
Элементы законности не одинаково отражены в демократических и авторитарных режимах. Когда все элементы законности реализованы должным образом, она становится принципом и элементом демократической политической системы. Нельзя не согласиться с И.С. Самощенко, утверждавшим, что "законность немыслима вне политической демократии"*(160).
Представляется необходимым обратиться к категории "уровень законности"*(161) как к "фактическому состоянию действия закона в определенный период времени". Несмотря на определенную стабильность, свойственную правовым режимам, они совершенствуются, адаптируются к современным условиям, в след за обществом, политическим строем. В качестве примера можно проследить эволюцию правового режима управления в нашей стране.
Так, в советское время действовал "партийно-административный режим" по принципу партийной целесообразности, а не реализации конституционных норм. Управленческие решения "партийной элиты" зачастую были неэффективны с юридической и экономической точек зрения.
Низкий уровень правосознания основной массы населения, сложившийся под воздействием множества факторов: правящим кругам было "невыгодно" поощрять в гражданах высокий уровень правой культуры, вместо этого был выбран курс на воспитание непоколебимой веры в партию и ее руководящие кадры, в силу отсутствия достоверной информации о деятельности публичных органов, невозможности участия в обсуждении проектов нормативно-правовых актов и высказывания критических замечаний на стадии разработки. Качество правового регулирования оставалось на достаточно невысоком уровне в силу пренебрежения основополагающими принципами верховенства права, приоритета закона, общепризнанные принципы и нормы международного права не учитывались в полной мере в силу сложившейся внешнеполитической обстановки.
Органы власти как основные институты обеспечения законности акцентировали внимание, прежде всего, на формально закрепленных высоких показателях эффективности их деятельности, а не на неуклонном выполнении правовых предписаний. Влияние плановой системы отразилось и на хозяйствующих субъектах, помимо массового распространения "приписок" с целью повышения экономических показателей их деятельности, поощрения за "перевыполнение плана" и избежания достаточно суровых карательных мер за "невыполнение" плана.
Подобная практика сформировала негативное отношение к контрольным органам и проводимым ими мероприятиям. Основной задачей подконтрольных субъектов было успешное прохождение соответствующих проверок, а не стремление обеспечить соответствие своей деятельности установленным требованиям законодательства.
Отсутствие естественных связей между промышленными предприятиями, навязывание "сверху" системных связей между отдельными хозяйствующими субъектами, отраслями промышленности привело практически к гибели большинства предприятий после распада Советского Союза. Неумение функционировать в условиях рынка, подавление инициативы на местах, отсталость отдельных отраслей промышленности, принижение их значения со стороны государства.
Неразвитость сферы государственных услуг, действие принципа "человек для государства" вместо демократического "государство для человека".
В начале 90-х гг. наметился переходный период. После распада СССР произошло освобождение права от идеологического гнета. Произошло принятие ряда демократических актов. Но, к сожалению, они носили декларативный характер, произошла замена законодательного регулирования подзаконным - основную роль играли Указы Президента Российской Федерации, повсеместно наблюдалось искажение норм законов ведомственными актами, все решало усмотрение. Реформы органов управления носили поверхностный характер, постоянно происходила смена курса.
Наблюдался расцвет коррупции, нестабильность политического курса отразилась на правовой культуре граждан, привела к повышению уровня преступности в стране.
В 2000-х гг. происходит определенная стабилизация в стране. Повышается авторитет и значимость законов, подзаконные правовые акты применяются, как правило, в соответствии с ними. Но несистемный характер правового регулирования государственного управления все еще сохраняется. Множество проводимых реформ (административная, государственной службы, разграничения полномочий) не были скоординированы между собой.
Появляется тенденция к повышению информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления. К сожалению, в отношении отдельных органов данное требование носит лишь декларативный характер, и востребованная обществом информация отсутствует либо имеет определенные ограничения доступа (платность, предоставление по запросу, ограниченный объем и др.).
С принятием федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" осуществление деятельности по контролю (надзору) органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества приобрели более упорядоченный вид. Налицо положительные сдвиги, но до понимания роли контроля как вспомогательной и способствующей выявлению и ликвидации нарушений в той или иной сфере деятельности субъекта предпринимательской деятельности еще далеко. В государственном управлении внедряются новые подходы к оценке эффективности и результативности деятельности органов государственной власти по контролю. Однако до настоящего времени преимущественно используется количественный подход, самые высокие показатели количества контрольных мероприятий в рамках Федерального закона N 294-ФЗ в 2016 г. декларируются Роспотребнадзором, МЧС России, Рострудом, Ростехнадзором.
При этом количество внеплановых проверок государственными органами изменилось по-разному. В Роспотребнадзоре их число уменьшилось на 1,86%, а в Ростехнадзоре увеличилось на 16,87%. Лидером снижения числа внеплановых проверок стало МЧС России, которые сократило количество внеплановых проверок на 44,12%. Количество проверок Роструда увеличилось на 6,34%*(162). Результатом указанной деятельности явилось увеличение количества выявленных правонарушений в различных областях, что свидетельствует с одной стороны о снижении уровня законности, с другой - о том, что цели и задачи деятельности контролирующих органов не достигаются. Не означает ли это в конечном итоге, что существующий правовой режим деятельности по контролю не в полной мере соответствует потребностям общества и государства*(163).