Определяя предмет административного регламента важно предусмотреть исчерпывающий перечень совершаемых юридических действий и принимаемых актов в соответствии с компетенцией уполномоченных субъектов. Также в предмет включаются правила применения материальных и процессуальных норм, сведения о периодичности административных процедур.
Отсутствие рамочного федерального закона об административных процедурах - проблема, препятствующая превращению административных регламентов в эффективный инструмент регулирования отношений в области реализации компетенции органов исполнительной власти.
Проект подобного федерального закона был подготовлен в 2006 г., но, к сожалению, так и не был принят. Нельзя не согласится с Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной, обосновывающих целесообразность его принятия с учетом обновления и отражения накопленного опыта иностранных государств и отечественных традиций применения административных регламентов*(178).
В региональном законодательстве также не встречается основополагающий акт, устанавливающий общие требования к административным процедурам на уровне того или иного субъекта Российской Федерации.
В виду отсутствия единого акта на законодательном уровне, основные требования к порядку разработки и принятия административных регламентов определены Правительством Российской Федерации. В частности, общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации ими своих полномочий и взаимодействию с другими уполномоченными субъектами определены в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30)*(179); детализации содержания внутренних регламентов федеральных органов исполнительной власти посвящен Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452)*(180); обязанность федеральных органов исполнительной власти в своих регламентах определять сроки и последовательность осуществляемых действий, порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами, а также с другими уполномоченными субъектами при исполнении государственных функций была установлена Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679*(181), в настоящее время он утратил силу в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373*(182)).
Правила разработки и принятия административных регламентов, отражающие их специфику, устанавливаются самими федеральными органами исполнительной власти, а в субъектах Российской Федерации - высшими органами исполнительной власти субъекта.
Основное требование, предъявляемое к содержанию административного регламента - четкое и исчерпывающее определение предмета регламентации, полнота административных процедур и их оптимизация. Необходимо достижение баланса между требованиями детальной регламентации действий, составляющих административную процедуру, и отсутствия избыточных административных процедур и действий. Избыточным можно признать административное действие, в случае исключения которого искомый результат все же будет достигнут.
Кроме того, административные регламенты должны соответствовать определенным критериям качества*(183): законности, гласности, открытости, доступности, эффективности, обязательности, концентрации.
К сожалению, большинство действующих административных регламентов не отвечают данным критериям в полной мере.
В действующем законодательстве административные регламенты дифференцируются только по предмету регламентирования, что учитывает сущность, назначение и особенности регламента и позволяет его отнести к определенному виду. Классификации по другим критериям (в зависимости от объекта, субъекта регламентации) носят дополнительный характер.
Некоторыми учеными обосновывается необходимость закрепления единых требований к административному регламенту на федеральном уровне, однако нормативного акта, предусматривающего общие требования к регламентам всех видов не существует, подобного рода требования установлены к содержанию регламентов определенного вида. Несмотря на существенные различия их содержание должно удовлетворять общим требованиям, в частности, административные регламенты должны включать следующие основные элементы*(184): организационные и функциональные процедуры; показатели результативности деятельности; последовательность действий и решений органа; варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из них; сроки совершения отдельных действий и принятия решений; нормативы использования ресурсов; формы и порядок контроля; формы отчетности и др.
Полагаем целесообразным рассмотреть отдельные виды административных регламентов. В первую очередь были приняты регламенты внутренней организации органа исполнительной власти - статусные. В них содержатся основные правила организации деятельности органа по реализации государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочий в установленной сфере деятельности, а также правила организации исполнения взаимодействия с иными государственными органами. Анализ регламентов данной группы показал, что в них не всегда предусмотрены процедуры анализа правоприменительной практики на предмет наличия недостаточности или избыточности правового регулирования, нечетко установлены процедуры рассмотрения вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности, порядок рассмотрения конфликтных ситуаций и др.
В ситуации, когда исполнение государственной функции или предоставления государственной услуги носит межведомственный характер, возникает необходимость разработки регламента взаимодействия. Источником императивных норм и моделью для формирования аналогичных регламентов является Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30)*(185). Административный регламент межведомственного взаимодействия устанавливает общие правила реализации полномочий и организации совместной деятельности органов исполнительной власти при исполнении ими общей государственной функции или предоставления государственной услуги. По предмету регулирования регламенты данной группы тесно примыкают к регламентам органов исполнительной власти, но они связаны исключительно с вопросами взаимодействия с иными органами. По субъектам можно выделить регламенты взаимодействия: министерств с находящимися в их ведении службами и агентствами, федеральных органов исполнительной власти одного уровня, федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Следующий вид - административный регламент исполнения государственной функции. В нем определяются сроки, последовательность и условия осуществления административных процедур, процедур государственного контроля. Регламент должен упорядочивать административные процедуры и действия, устранять избыточные, сокращать сроки исполнения функции и отдельных процедур в ее рамках, содержать указание на персональную ответственность должностных лиц, возможность осуществления отдельных процедур в электронной форме. Подавляющее большинство регламентов данной группы не отвечают данным критериям в полной мере, так как вместо функций регулируют реализацию отдельных полномочий, что приводит к увеличению численности подобных регламентов.
Наиболее социально востребованными можно назвать административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг. Государственная (муниципальная) услуга выражается в совершении компетентным органом действий или принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, возникновение документированной информации в связи с обращением заявителя (физического или юридического лица).
Основное назначение регламентов данной группы - повышение качества предоставления государственных услуг, которое может выражаться в сокращении количества документов, предоставляемых для оказания государственной услуги, применение новых форм документов, использование межведомственных согласований без участия заявителя, сокращение срока предоставления услуги, снижение количества взаимодействия заявителя с должностными лицами, в основном за счет выполнения отдельных процедур многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа "одного окна". Экстерриториальный принцип работы многофункциональных центров позволяет гражданам существенно экономить свое время.
Современный этап характеризуется широким внедрением информационно-коммуникационных технологий при предоставлении публичных услуг*(186). Так, одним из ожидаемых результатов реализации программы "Информационное общество (2011-2020 годы)"*(187) является высокое качество предоставления государственных услуг в электронном виде, осуществление большинства юридически значимых действий в электронном виде. Переход на электронные технологии - "дематериализация административных процедур" - важный аспект упрощения административных формальностей в отношениях "гражданин - орган исполнительной власти"*(188).
Развитие российской правовой системы идет весьма быстрыми темпами, что привело к значительному увеличению числа законов и иных правовых актов. На этом фоне отсутствие последовательной правовой политики, бессистемность, а зачастую и стихийность правового регулирования приводит к тому, что правовые акты изобилуют коллизиями, пробелами, содержат в себе коррупционные нормы, а также не соответствуют правилам юридической техники. Проводимые эпизодические, выборочные проверки, в ходе которых выявлялись пробелы и противоречия конкретных правовых актов, результатов не давали. Созрела необходимость в создании комплексного метода (юридической технологии) позволяющего отслеживать жизненный цикл правовых актов на постоянной основе, оценивать эффективность и последствия их действия. Такой новой юридической технологией стал института правового мониторинга.
Сразу оговоримся, что, несмотря на закреплении в действующем законодательстве понятия "мониторинг правоприменения", в рамках данной монографии мы будем оперировать понятием "правовой мониторинг", поскольку, на наш взгляд, мониторинг должен охватывать не только действующее законодательство и практику его применения, но и законотворческую и иную нормотворческую деятельность, осуществляемую всеми ветвями власти.
Концепция правового мониторинга разрабатывалась и внедрялась в практику Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в 2007 г. был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики), Министерством юстиции Российской Федерации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, региональными органами государственной власти и др. Среди ученых, ведущих разработки в указанной сфере, следует отметить Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова, И.Л. Бачило, Н.Н. Толмачеву и др. На протяжении нескольких лет проводились конференции и семинары по проблемам мониторинга. Определенным результатом указанной деятельности стало издание в 2009 г. научно-практического пособия "Правовой мониторинг"*(190), в котором впервые была сформулирована концепция правового мониторинга. Разработка концепции правового мониторинга встроилась в общемировую тенденцию по поиску оценочных критериев эффективности законов и иных правовых актов*(191).
На федеральном уровне концепция правового мониторинга была сформулирована и закреплена в 2011 году с принятием Указа Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и Постановления Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации".
Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, а также Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, мониторинг правоприменения представляет комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения и признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации.
Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" на Министерство юстиции Российской Федерации возложена функция по осуществлению мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти и его методическому обеспечению.
Наряду с Министерством юстиции Российской Федерации субъектами мониторинга в системе органов исполнительной власти выступают: Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время в положениях о федеральных органах исполнительной власти уже предусмотрены полномочия данных органов по обобщению практики применения законодательства. Мониторинг функционально расширяет данное полномочие*(192).
Принцип "одного окна" заключается в упрощении административных процедур для заявителя, когда он нуждается в комплексной государственной или муниципальной услуге, когда возникает необходимость совершения определенной совокупности административных действий различными административными органами, координации внутренних административных процедур*(189).
Систему административных регламентов государственного органа дополняют должностные регламенты. Они представляют собой элементы системы административных регламентов государственного органа, в которых операции различных процедур группируются в отношении одной должности или группы должностей. Должностные регламенты конкретизируют положения административных регламентов, определяют обязанности государственных служащих и их роль в осуществлении административных процедур.
В заключение можно констатировать, что регулирование института административных регламентов носит подзаконный и фрагментарный характер, остро стоит потребность комплексного и единообразного законодательного регулирования. Необходимо принятие федерального закона об административных регламентах, в котором должны найти разрешение все отмеченные проблемы их содержания.
Немаловажно отметить и антикоррупционный эффект регламентации за счет ограничения административного усмотрения и упорядочения многих процессов, существенного повышения их прозрачности, информирования граждан, персонализации ответственности государственных служащих, что в значительной мере способствует повышению уровня законности.
Происходит внедрение информационно-телекоммуникационных технологий в традиционные административные процедуры, преображает их в соответствии с требованиями информационного общества. Открытость регламентов обеспечила высокий уровень открытости государственного аппарата, что послужило шагом к транспарентному и ответственному управлению.
Однако практика реализации данных прогрессивных идей далека от надлежащей. Сущность информатизации государственного управления в отечественной практике нормативно-правового регулирования существенно отличается от ведущих зарубежных практик. К сожалению, на практике конечной целью информатизации деятельности органов государственной власти остается сама информатизация, а не оптимизация процессов государственного управления, сокращения государственного аппарата и, как следствие, бюджетных расходов за счет внедрения современных информационно-телекоммуникационных систем.
С другой стороны, предусматривается проведение правового мониторинга с привлечением независимых организаций. Таким образом, можно говорить о наличии двух групп субъектов. С одной стороны, это субъекты, осуществляющие проведение правового мониторинга в пределах своей компетенции или на основании специальных полномочий, которыми они наделены нормативными правовыми актами. С другой - субъекты осуществляющие правовой мониторинг по собственной инициативе (инициативные субъекты). Проведение правового мониторинга с привлечением независимых экспертных организаций позволяет учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. К таким организациям относятся: научные учреждения, общественные объединения, бизнес-объединения (РСПП, Деловая Россия, Опора России и др.), профсоюзные организации, организации, осуществляющие социологические исследования и др.
Предусмотрено проведение правового мониторинга независимой экспертной организацией как по собственной инициативе, так и в связи с обращением государственных органов, органов местного самоуправления, иных субъектов правового мониторинга. В процессе своей деятельности они могут опираться на утвержденную методику правового мониторинга, а также на собственные научные разработки в указанной сфере. Наряду с этим, для проведения правового мониторинга независимые экспертные организации могут привлекать специалистов различных областей знаний (юристов, экономистов, финансистов, социологов и др.).
При проведении правового мониторинга независимыми экспертными организациями должны соблюдаться следующие требования:
- беспристрастность и объективность выводов и результатов экспертной оценки;
- полнота и достоверность результатов проведенного правового мониторинга;
- компетентность и высокий профессиональный уровень независимых экспертов.
Необходимо отметить, что, несмотря на то, что ни Указом Президента РФ N 657, ни Постановлением Правительства РФ N 694 в качестве субъектов мониторинговой деятельности не обозначены муниципальные органы власти, на местном уровне данный вид деятельности также имеет место быть. Мониторинг действующих нормативных правовых актов осуществлялся органами местного самоуправления в той или иной степени всегда. Основной его целью является поддержание собственной нормативной правовой базы в актуальном состоянии и совершенствование ее в силу общего требования законности принимаемых органами власти решений.
Также необходимо обратить внимание на то, что, несмотря на столь детальное закрепление полномочий по организации и проведению правового мониторинга за федеральными и региональными органами государственной власти, практически не разработанными остаются процедуры их взаимодействия между собой. При этом, вопросы взаимодействия требуют должного решения и для проведения совместных программ правового мониторинга: между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в один федеральный округ, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации разных федеральных округов, между органами государственной власти субъекта Федерации (субъектов) и федеральными органами государственной власти. Это позволит провести сравнительное мониторинговое исследование проблем (недостатков) правового регулирования определенных сфер общественных отношений с целью выработки системных мер.
В этой связи в качестве положительного может служить опыт Кабардино-Балкарской Республики, где в "Положении о мониторинге правовых актов Парламента Кабардино-Балкарской Республики"*(193) закреплено, что мониторинг правовых актов может осуществляться в следующих формах:
1) взаимодействие Президента Кабардино-Балкарской Республики, Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики, представительных органов муниципальных образований, других субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики;
2) создание совместных рабочих групп из представителей субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики для изучения правоприменительной практики;
3) взаимодействие с Администрацией Президента Кабардино-Балкарской Республики, прокуратурой Кабардино-Балкарской Республики и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике по вопросам законотворческой деятельности и др.