Правовые режимы востребованы и в государственном регулировании экономики. Так, базовый закон в сфере промышленности, так необходимый в условиях экономической нестабильности и упадка промышленного производства, был принят с большим опозданием лишь в конце 2014 г. В свою очередь, бизнес-структуры нарушают экологическое, трудовое законодательство практически повсеместно.
В качестве положительных моментов можно отметить постепенный рост правовой культуры граждан, и политической активности, вовлеченность граждан в процесс обсуждения проектов правовых актов, в частности, на федеральном портале http://regulation.gov.ru/, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг с тенденцией расширения перечня услуг, предоставляемыми многофункциональными центрами. Происходит постепенное повышение уровня правосознания граждан, чему в немалой степени способствовало принятие Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утверждены Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 г. N Пр-1168)*(164).
В целом, налицо усиление централизации, укрепление вертикали власти, ослабление роли субъектов Российской Федерации, что вызвано внешнеполитической обстановкой, общесистемными кризисными явлениями в различных сферах, личностными качествами высших должностных лиц государства. Однако это ведет к недоучету экономических, географических и иных особенностей субъектов в регулировании отношений. Возможно ли ожидать неукоснительного исполнения режимных условий, когда они не обеспечивают достижения предполагаемого результата? Представляется необходимым обеспечить дифференциацию регулирования с учетом специфики общественных отношений на основе активного формирования самостоятельных и устойчивых институтов гражданского общества, способных конструктивно взаимодействовать с органами государственной власти и местным самоуправлением, которое обеспечивает отражение потребностей общества в действующем правом регулировании.
В законодательстве Российской Федерации заложены основы для развития "гражданского общества". Широкий перечень конституционных прав и свобод позволяет гражданам активно участвовать в общественной жизни, выражать интересы, мнения, предложения и позиции. Институты гражданского общества весьма многообразны, можно выделить: институты непосредственного принятия решений (выборы, референдум, публичные слушания и обсуждения), общественные движения, фонды, объединения на основе членства (партии, профсоюзы, общественные организации), профессиональные и иные ассоциации, ситуационные институты гражданской инициативы, средства массовой информации, митинги, шествия, демонстрации и др. Отдельно стоит выделить общественную палату Российской Федерации, общественные советы при исполнительных органах, саморегулируемые организации, некоммерческие организации и др.
В последнее время происходит активизация отдельных институтов гражданского общества, особенно ситуационных, наименее формализованных. Зачастую это связано с выражением протеста, в связи с кризисными явлениями в экономике, снижением уровня жизни большинства граждан, недовольством политическим курсом государства.
Все же состояние правового регулирования в данной области нельзя признать в полной мере удовлетворительным, существует множество пробелов, практически не применяются санкции за нарушение прав гражданских институтов. Все это в сочетании с жесткой позицией властей и их нежеланием поддерживать гражданские инициативы создает определенные барьеры для роста гражданской активности.
Показательным представляются данные социологического опроса в формате анкетирования, проведенного среди участников круглого стола "Административно-правовое регулирование экономики", состоявшегося 18 октября 2016 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации*(165), позволившего выявить экспертное мнение в области социально-психологических факторов показателей реализации законов и других нормативных правовых актов.
На вопрос "С какими актами в повседневной жизни вы сталкиваетесь чаще?" 29% респондентов ответили, что в повседневной жизни сталкиваются чаще всего с Конституцией и федеральными законами; 41% респондентов - с иными правовыми актами федерального уровня; 11% - с правовыми актами субъекта Российской Федерации, в котором проживают; 2% с муниципальными правовыми актами; 12% с локальными актами организации, правилами охраны труда.
Отвечая на вопрос о роли Конституции как фактора общественного развития 50% опрошенных отметили высокую роль Конституции - положения Конституции являются основой правового государства, все принимаемые правовые акты, в том числе направленные на ратификацию международных договоров, не могут ей противоречить; 43% ответили, что положения Конституции закрепляют основы государственного устройства, основные права и свободы человека и гражданина, но в целом носят декларативный характер; 7% - отметили, что положения Конституции нестабильны.
В качестве основных факторов, препятствующих эффективной реализации правовых актов 28% отметили наличие коллизий и пробелов в правовых актах, низкий уровень подготовки актов; 27% - нестабильность правовой системы; 25% - недостаточный уровень подготовки управленческих кадров; 13% - низкая правовая культура в обществе; 3% - слабый внутренний контроль; 2,5% - негативное влияние средств массовой информации; 1,5% затруднились ответить.
В иерархии показателей социальной эффективности реализации закона респонденты на первое место поставили степень реализации прав и свобод гражданина; на второе - удовлетворенность качеством и порядком оказания социальных услуг; далее следуют участие в обсуждении проектов правовых актов и доступ к актуальной информации о деятельности публичных органов и принимаемых актов; завершает перечень оценка способов правовой защиты граждан общественными структурами, правоохранительными органами, прокуратурой, судом.
Среди показателей исполнения законов наиболее низкий уровень законности, по мнению 26% опрошенных, иллюстрируют неправомерные или необоснованные положениями нормативных правовых актов действия, решения органа власти, 22% - искажение смысла норм закона ведомственным актом, 18% - коррупциогенность нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 15% - "подмена" законодательного регулирования подзаконным регулированием; 11% - наличие юридико-технических ошибок.
Данные опроса свидетельствуют об относительно невысоком уровне законности и необходимости повышения качества государственного управления. В целом общественные отношения в области государственного управления нуждаются в единообразном регулировании.
Существует несколько научных подходов относительно формы нормативного правового акта. В соответствии с первым - необходимо принять кодекс о государственном управлении в Российской Федерации, способный заменить все действующие законодательные акты по вопросам государственного управления. Второй подход предусматривает разработку базового федерального закона, устанавливающего основные принципы государственного управления и требования по их реализации. Наиболее предпочтительным представляется третий подход, которым предусматривается принятие федерального закона, устанавливающего помимо принципов и регулирование ряда ключевых вопросов организации государственного управления, мониторинга и контроля.
Таким актом может стать федеральный закон "Об основах государственного управления в Российской Федерации", способствующего созданию правовых условий качественного государственного управления, новой модели государственного управления, обеспечивающей работу всех звеньев государственного управления на всех уровнях на "измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы"*(166).
Таким образом, правовые режимы активно используются для правового регулирования разнообразных общественных отношений, наблюдается постоянное расширение сферы их применения, распространение на новые виды деятельности и более детальная регламентация традиционных отношений, модернизация в соответствии с вызовами времени, постоянное усложнение.
Важным механизмом обеспечения законности является четкое правовое регламентирование организации деятельности органов исполнительной власти внутри системы исполнительной власти, при взаимодействии с гражданами, государственными органами и иными участниками управленческих отношений посредством административных регламентов.
Создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровне - один из результатов административной реформы в Российской Федерации*(167), что позволило систематизировать полномочия указанных органов, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить правовые пробелы в законодательстве. В настоящее время административные регламенты - основные нормативные правовые акты, регулирующие процедуры исполнения государственных функций, предоставления услуг и внутреннюю организацию органов исполнительной власти.
По мнению А.Ф. Ноздрачева "административные регламенты являются символом нового порядка в России: принципиально нового административно-правового регулирования взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданами, гражданским обществом, бизнес-структурами - с другой"*(168). Ориентация на потребителей, доступность, контроль со стороны клиента, все это важные характеристики административного регламента.
Административный регламент - административный акт, устанавливающий административную процедуру, т.е. он содержит процедурные нормы, определяющие порядок, условия, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по исполнению нормативных правовых актов, реализации его компетенции, что отличает административные регламенты от других видов административных актов. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.
Основное назначение регламентарных актов состоит в четком определении технологических аспектов выполнения органами исполнительной власти возложенных на них функций: управленческих, оказания государственных услуг, в целях ограничения произвольного усмотрения установления четких критериев действий органов, должностных лиц, государственных служащих, граждан и организаций. Они регламентируют как и в какой последовательности следует осуществлять определенную деятельность, не затрагивая при этом сущности функций государственного управления и оказания государственных услуг. Регламенты призваны придать административной деятельности упорядоченный и открытый характер. Они являются актами вспомогательного характера, что нисколько не уменьшает их роль в совершенствовании процесса государственного управления.
Специфический предмет административных регламентов - последовательность действий органов исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающая исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг.
В Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг административные процедуры определялись как "логически обособленные последовательностей административных действий при исполнении государственной функции (предоставления государственной услуги)"*(169).
В литературе предлагается под административной процедурой понимать "нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей"*(170).
Также он выделяет элементы административной процедуры (организационно-функциональные правила): процедурные правила для применения материально-компетенционных норм; "набор" юридических действий и актов, совершаемых (принимаемых) субъектами компетенции; стадии деятельности субъектов, последовательность совершения юридических действий и их связь; временные характеристики - сроки, продолжительность, периодичность.
В качестве принципов административных процедур выделяют правореализационное обеспечение, законность, открытость и доступность, обязательность, эффективность, концентрация действий (принцип "одного окна").
В силу многообразия управленческой деятельности публичных органов административные процедуры в зависимости от вида решаемых задач могут быть позитивными - призванные нормировать, упорядочивать и стабилизировать основные виды деятельности, и коллизионными - предназначенные для рассмотрения споров и урегулирования разногласий (административные, судебные и смешанные)*(171).
Представляется интересной комплексная классификация административных процедур по различным основаниям (по их назначению, субъектам и участникам, способам решения задач)*(172). Видовое многообразие административных процедур: переговорно-согласительные; организационные (распорядок работы, регламенты заседаний, правила подготовки и принятия правовых актов, порядок реорганизации органов и организаций и т.д.); ситуационные (порядок оценки регулирующего воздействия, правовой мониторинг, антикоррупционная экспертиза); контрольные (общий порядок контроля, специальные и тематические формы контроля, оценочные процедуры контроля); координационные (взаимодействие между госорганами и муниципальными органами, сотрудничество с хозяйствующими субъектами, совместное решение комплексных задач); демократические (о рассмотрении жалоб и заявлений граждан, о доступе граждан к информации о деятельности госорганов, о порядке участия граждан в управлении государственными делами); смешанные административно-судебные (процедуры досудебного рассмотрения жалоб и заявлений граждан и организаций); коллизионные (порядок разрешения споров между органами исполнительной власти, согласительные комиссии, порядок рассмотрения жалоб граждан в системе управления); информационно-технологические; технические регламенты.
Для формирования системы административных процедур необходимым является правильное определение сферы воздействия органа, выбор корректного критерия для разработки и введения административных процедур на отдельных "участках" деятельности субъекта права, распределение функций между структурными подразделениями органа, определение порядка решения функциональных, в том числе оперативных задач государственных и муниципальных органов.
Административные процедуры призваны упорядочить не только внутреннюю организацию органов, но и внешние связи субъектов права в различных сферах. Необходимо принятие регламентов взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней (федерального, регионального и муниципального) в целях осуществления определенной функции.
В данном случае примером может служить положительный опыт взаимодействия между субъектами и регулирования по отдельным сферам в Республике Беларусь. Законом Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. N 433-3 "Об основах административных процедур"*(173) в качестве одного из основных принципов осуществления административных процедур закреплен принцип сотрудничества, под которым понимается взаимодействие уполномоченных органов с другими государственными органами, иными организациями при осуществлении административных процедур посредством направления запросов и получения документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административных процедур, а также в других формах. Данный принцип находит свое последующее отражение в подзаконных актах. В качестве иллюстрации регулирования по сферам можно привести постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 января 2017 г. N 21 "Об осуществлении отдельных административных процедур в сфере культуры"*(174), в котором в отношении отдельных административных процедур названы конкретные уполномоченные субъекты - Министерство культуры, Национальная академия наук Беларуси, местные исполнительные и распорядительные органы базового территориального уровня, районный (городской) исполком, администрация района.
Подобные положения содержатся в Законе Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. N 107-II "Об административных процедурах"*(175), в частности закреплены принципы единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней и четкого разграничения компетенции и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства.
Внедрение подобного порядка позволит стабилизировать процесс осуществления отдельной управленческой функции даже в условиях реорганизации или ликвидации одного из непосредственных участников - звеньев ее осуществления. В данной ситуации уровень доверия общества к действующей системе органов власти будет оставаться на высоком уровне, что, в свою очередь, позволит сохранить высокий уровень законности и минимизировать риск массового правового нигилизма. Ведь только тщательно урегулированный порядок совместного осуществления функции несколькими органами способствует укреплению законности, позволяет избежать дублирования, "заурегулированности" в соответствующих нормативных актах.
Показательны результаты опроса в рамках круглого стола "Закон как важнейший ресурс развития промышленности", проведенного Институтом 2 марта 2016 г.*(176)
На вопрос "Что, по вашему мнению, следует предпринять для реализации Федерального закона "О промышленной политике"? респонденты предложили следующие решения:
25% - расширение перечня мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, в том числе разработка нормативного правового акта, стимулирующего потребителей машиностроительной продукции приобретать российские решения: в частности, предусматривающий компенсацию разницы в цене продукции при закупке первых партий, страхование технологических рисков;
75% - совершенствование действующего нормативного правового регулирования в сфере промышленности и смежных сферах, в том числе разработка стратегии промышленного развития; повышение информационной доступности в сфере деятельности органов исполнительной власти, направленной на стимулирование промышленности, посредством принятия правового акта; разработка процедур реализации положений Закона о промышленной политике; модернизация нормативно правовых актов в сфере научно-технической информации;
Федеральный закон о промышленной политике устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере промышленной политики, к которым отнесены полномочия в области законотворчества и подзаконного нормотворчества, программно-целевого управления в регионе и возможности установления дополнительных требований к субъектам промышленной политики. Реальное повышение роли субъектов Российской Федерации в развитии промышленности по мнению участников опроса возможно посредством:
- законодательного разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, перераспределения налоговых поступлений;
- усиления "обратной связи" между субъектами хозяйственной деятельности и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- развития инфраструктуры регионов.
Отвечая на вопрос о необходимой системе мер для существенного увеличения занятости в сфере промышленности, подавляющее большинство респондентов (80%) отметили необходимость совершенствования правовых и организационных основ в сфере образования, в частности: модернизация среднего специального образования под нужды современной промышленности (обновление методик образования, материально-технической базы); стимулирование взаимодействия работодателей и образовательных учреждений.
Ключевая роль в реализации промышленной политики отведена органам государственной власти. В настоящий момент одним из сдерживающих факторов на пути эффективной реализации стратегических задач развития промышленности является слабое взаимодействие между различными органами государственной власти. В качестве мер, направленных на улучшение взаимодействия органов государственной власти по реализации стратегических задач участники опроса отметили:
- законодательное закрепление ответственности органов государственной власти за эффективность реализации ими полномочий в установленной сфере (40%);
- формирование системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти по объективным показателям роста в соответствующем секторе народного хозяйства (40%);
- формирование и реализация совместных "дорожных карт" органами государственной власти (20%).
Из данных приведенного опроса можно проследить корреляцию между принятием Закона о промышленной политике и реальными переменами, юридические показатели действия закона*(177). Однако позитивный эффект от его внедрения, вызванный использованием методов экономического стимулирования субъектов может нивелироваться недочетами в установлении административных процедур, предусматривающих широкое усмотрение, формальный подход к отражению отдельных действий должностных лиц органов государственной власти в деятельности по решению об оказании финансовой, информационно-консультационной и иной поддержки, с учетом того, что она носит персонифицированный характер.
Административный регламент - один из способов закрепления административных процедур, наряду с законом, положением, соглашением, правилами и распорядком. Указанные способы должны использоваться в соответствии с типом задач - организационными процедурами или функциональными задачами, а не произвольно. Административные регламенты в наибольшей степени связаны с организационными процедурами.