Положения конституций Японии (ст. 73), Франции (ст. 20), ФРГ (ст. 65), Италии (ст. 95), Великобритании говорят об этом, а в США положение еще более неопределенно. Как писал В. И. Ленин, речь идет о так называемой "действительной концепции", т. е. о государственной практике осуществления государственного руководства обществом, где действуют такие факторы, как соотношение политических сил в парламенте и в стране, уровень поддержки внешнеполитического курса правящим классом и другими социальными слоями, соотношение классовых сил на международной арене, обязательства по международным договорам и др.
В практике правительств преобладают так называемые соглашения в упрощенной форме, т. е. соглашения, не нуждающиеся в одобрении парламента. Это так называемые исполнительные соглашения в США, в ФРГ 9/10 всех международных соглашений являются межправительственными, их заключение находится целиком в компетенции исполнительной власти. Подобное положение приводит к фактическому обману при принятии ответственных решений. Достаточно напомнить так называемую тонкинскую резолюцию 1964 г. сената США, когда правительство обмануло сенат относительно действительного положения в Индокитае, поставив американский народ перед совершившимся фактом агрессии США против вьетнамского народа; в 1956 г. правительство Идена проинформировало о суэцкой авантюре палату общин за несколько часов до начала военных действий. Аналогично поступило и правительство М. Тэтчер в 1982 г. во время фолклендского кризиса, в 1986 г. администрация Р. Рейгана провела авантюру с продажей оружия Ирану и перевода денег контрас Никарагуа несмотря на запрет конгресса.
Распространенной формой дипломатической деятельности правительств являются нота правительства, послание главы правительства главе правительства иностранного государства по вопросам международных отношений, посылка и принятие у себя в государстве правительственных делегаций, переговоры
28
между ними и подписание международных соглашений и совместных программных заявлений.
Глава правительства без специальных полномочий может вести переговоры и заключать договоры с иностранными государствами в своем государстве и за границей на основе международного права.
Достаточно присутствия главы правительства на каком-либо совещании, чтобы он мог принять участие в заседании на основании положения конституции своего государства о нем как о главе правительства, осуществляющего общее руководство внешними делами своего государства.
При поездках за границей глава правительства имеет право на безусловный дипломатический иммунитет.
В некоторых государствах ввиду важности поста министра иностранных дел глава правительства совмещает свой пост с постом министра иностранных дел. В тех случаях, когда правительства состоят из коалиции партий, пост премьера и пост министра иностранных дел, как правило, делится между двумя ведущими партиями или пост премьера занимают лидеры партий поочередно. В так называемых президентских республиках глава государства одновременно является главой правительства.
В настоящее время большую роль р определении и осуществлении внешней политики и дипломатии играют внекон-ституционные органы, по существу, в них идет основная работа по подготовке внешнеполитических решений (секретариат, служба, ведомства при правительстве). Например, в Западной Германии большую роль играет ведомство федерального канцлера, которое возглавлялось ранее чиновниками на уровне министров. В Великобритании это секретариат премьер-министра, во Франции это генеральный секретариат при премьер-министре, хотя его роль и отличается от аналогичных органов в других странах.
Все это свидетельствует, на наш взгляд, о падении значения правительства как коллегиального органа руководства внешней политикой и дипломатией, что находит выражение и в создании постоянных и ad hoc комитетов правительства. Например, в Великобритании обнародованное в марте 1981 г. решение правительства израсходовать 5 млрд. ф. ст. на новую систему ракет "Трайдент", которая должна была заменить систему "Поларис" на подводных лодках, было одобрено не правительством, как это обычно принято при решении вопросов национальной безопасности, а комитетом кабинета.
В разработке и проведении внешней политики и дипломатии в последнее время играют важную роль институты "личных советников" главы правительства. Они могут быть формализованы, как в США, или действовать фактически, как в странах Западной Европы или Японии. Например, в Велико-
29
британии такую роль при Н. Чемберлене выполнял Т. Вильсон, постоянный секретарь казначейства, при Э. Хите - постоянный секретарь министерства по делам гражданской службы У. Армстронг, в Западной Германии при К. Аденауэре - банкир Р. Пфердменгес, член "тайного" кабинета, куда входили как ближайшие сотрудники К. Аденауэра, так и лица, не являющиеся служащими правительства.
Совет Министров СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и союзно-республиканских министров и подведомственных ему учреждений, в частности работу Министерства иностранных дел СССР, а через Советы Министров союзных республик работу Министерств иностранных дел союзных республик, работу Министерства внешних экономических связей СССР, работу Государственного комитета СССР по науке и технике (ст. 135).
Совет Министров СССР принимает меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан (ст. 131) и осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами (ст. 135). Аналогичные положения имеются, например, и в ст. 37 Конституции МНР, ст. 55 Конституции КНДР, ст. 103 п. 1 Конституции НРБ.
Согласно части первой ст. 131 Конституции СССР, Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и его Президиума, Председателя Верховного Совета СССР.
Значение Советов Министров стран социалистического выбора как органа внешних сношений в условиях борьбы этих стран за мир, за смягчение международной напряженности, за мир и мирное сосуществование и дружбу между народами очень велико.
Согласно ст. 131 Конституции СССР Совет Министров СССР "5) осуществляет общие мероприятия в области отношений с иностранными государствами, внешней торговли, экономического, научно-технического и культурного сотрудничества СССР с зарубежными странами; принимает меры к обеспечению выполнения международных договоров СССР; утверждает и денонсирует межправительственные международные договора".
Статья 130 Конституции СССР, ст. 27 Конституции МНР, например, особо подчеркивают ответственность правительства перед народом, перед депутатами народа в парламенте.
Главной целью дипломатической деятельности правительств государств социалистического выбора является обеспечение мирных условий для построения коммунистического общества в своих странах и развития международных отноше-
30
ний, избавление вместе со всеми миролюбивыми народами человечества от мировой истребительной войны, создание благоприятных международных условий для социально-экономического прогресса общества, решение глобальных проблем развития человечества в интересах всех народов.
Правительство социалистического государства последовательно проводит внешнюю политику на основе общечеловеческих ценностей, политику мира и мирного сосуществования государств с разным социально-экономическим строем. Правительство социалистического государства проводит политику социалистического интернационализма, сотрудничества и братской взаимопомощи, укрепляющую отношения стран социалистического выбора.
Характер правительства как органа социалистического государства нашел выражение как в активном использовании всех традиционных форм дипломатических отношений, так и в особой форме дипломатической деятельности правительства. Например, посылка и прием высоких правительственных делегаций играют важную роль в развитии отношений между социалистическими странами, решении многих международных вопросов. Именно участие высоких правительственных делегаций социалистических стран в работе Политического консультативного комитета Варшавского Договора в 1966 г. в Бухаресте привело к инициативе социалистических стран о создании системы европейской безопасности, созыва Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, имеющего принципиальное значение для развития международных отношений, принявшего Заключительный акт, являющийся кодексом отношений мирного сосуществования государств с разным социально-экономическим строем.
Совет Министров Советского Союза имеет еще специальные права по назначению и отзыву глав представительств с правами ниже послов и посланников, членов делегаций от Советского Союза в различных международных комиссиях, действующих на основании заключенных СССР договоров. Правительством СССР назначаются торговые представители, главы и члены делегаций, назначаемых для переговоров о заключении международных договоров, не требующих ратификаций. Полномочия этим лицам даются за подписью главы правительства и скрепляются подписью министра иностранных дел СССР. Аналогичные законодательные положения существуют и в ряде других социалистических стран.
Правительство СССР осуществляет общее политическое и оперативное руководство внешней торговлей Советского государства и внешнеэкономическими связями и научно-техническим сотрудничеством с зарубежными странами.
Международное экономическое сотрудничество стран социалистического выбора занимает важное место во внешнеполи-
31
тической деятельности правительства социалистического государства. Комплексная программа дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции была разработана и принята правительством стран - членов СЭВ.
Следует специально подчеркнуть, что вопросы внешней политики Советского правительства обсуждаются на Съездах народных депутатов СССР, в Верховном Совете СССР, важные решения внешнеполитического характера принимаются также Советом Министров СССР; Это говорит о связи Советского правительства с народом, об определяющей роли Советов в области внешней политики и дипломатии.
Дипломатическая деятельность правительства социалистических государств играет решающую роль в современных международных отношениях, которая значительно содействует качественному изменению международных отношений в направлении мира и обеспечения социально-экономического прогресса народов. Как писал Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев во вступительной статье к сборнику "К лучшему миру", вышедшему в США в 1987 г., "на первый план выдвигается задача формирования нового политического мышления и, вероятно, нового международного права. Мышления, отличающегося уважением к людям и народам иной идейной окраски, иной социальной веры. Международного права, очищенного от двойных стандартов, категорически объявляющего вне закона агрессивные войны и всякие другие формы международного насилия. В иначе, чем сейчас, устроенном сообществе нам предстоит опять-таки совместно найти способ распространения благ на все страны планеты"1.
Ведомство иностранных дел. Под названием "ведомство иностранных дел" имеется в виду централизованный аппарат государственного управления, непосредственно и повседневно осуществляющий дипломатическую деятельность данного государства, непосредственно организующий и координирующий внешние сношения государства.
Аппарат этот носил и носит различные названия: например, иностранная контора в Англии, государственный департамент в США, в оттоманской Турции - Блистательная Порта; в России он назывался посольским приказом, в Канаде - департамент внешних дел; в Советском Союзе до 1946 г. Народным комиссариатом по иностранным делам, теперь именуется Министерством иностранных дел. Распространенное название в настоящее время - это министерство или ведомство иностранных дел, оно впервые было употреблено во Франции в 1589 г.
1 Горбачев М. С. Слово к американскому читателю// Коммунист. 1987. № 7. С. 11. 32
Ведомство иностранных дел посылает директивы и дает указания дипломатическим представительствам и консульствам своей страны, наблюдает за их деятельностью, направляет и контролирует ее.
Как подчеркивают исследователи, в буржуазном государстве характер влияния МИД изменчив, однако общепризнано, что ему свойственно выступать в качестве "политического" ведомства не в такой степени, как другие министерства, заинтересованного в частных фактах, цифрах или реальных показателях, ибо этими данными обычно располагают другие органы.
Вместе с тем в условиях государственно-монополистического капитализма с расширением внешнеполитической деятельности ведомство иностранных дел само уже не справляется со всеми внешними сношениями и наряду с ним создаются параллельные политические органы повседневного руководства внешними сношениями и специализированные органы, о которых мы скажем ниже.
К первой группе относятся межминистерские или подми-нистерские органы, руководство которыми осуществляется главой государства или главой правительства. В США - это Совет национальной безопасности, в Великобритании можно назвать комитеты кабинета и секретариат кабинета, во Франции - секретариат президента и кабинет премьер-министра, в ФРГ - ведомство федерального канцлера. Совет национальной безопасности осуществляет координационные и директивные функции, и даже действует вопреки госдепартаменту США.
В целях усиления координирующей роли МИД во Франции, МИД был переименован в Министерство внешних сношений, введены новые посты - министров-делегатов при министре с мая 1981 г. и одного министра-делегата и двух государственных секретарей в правительстве с декабря 1984 г.
Надо отметить, что реальная роль ведомства иностранных дел в конечном итоге зависит от многих факторов, которые надо учитывать, - таких, как структура госаппарата, важность тех или иных внешнеполитических мероприятий, личные отношения главы государства, главы правительства и министра иностранных дел и др.
Ведомство иностранных дел поддерживает связь и ведет переговоры с иностранными дипломатическими представительствами и делегациями, готовит проекты соглашений, централизует и обрабатывает поступающую информацию.
На ведомстве иностранных дел лежит задача защиты интересов субъекта международного права и его граждан за границей.
Ведомство иностранных дел представляет на решение правительства все важные вопросы внешней политики.
Ведомство иностранных дел, как правило, состоит из трех групп - отделов: территориальные, как правило, определенного
33
географического района (по группам стран), функциональные и административные.
Территориальные отделы осуществляют текущую оперативную работу по изучению политического и экономического положения в отдельных странах, в отделах систематизируются и обобщаются отчеты и сводки, поступающие от представительств за границей, составляются от имени руководителя ведомства инструкции для представительств за границей, подготавливаются материалы для руководителя ведомства по составлению нот в связи с тем или иным вопросом отношений с данной страной, поддерживаются отношения с представителями данной страны при главе государства. Как правило, сотрудниками данных отделов являются дипломаты, побывавшие в данной стране и имеющие опыт работы там.
Функциональные отделы, как правило, ведают общими и различными группами конкретных вопросов международных отношений, в которых заинтересовано государство, вопросами международных организаций, пропаганды, печати, вопросами консульских и договорных отношений и т. д. Задачи функциональных отделов в основном сводятся к подготовке и анализу материалов для делегаций данного государства на международных конференциях, к подготовке решения или переговоров по конкретным вопросам какой-либо специальной области международных отношений, в которой заинтересовано данное государство.
Это оперативные дипломатические отделы.
Административные отделы носят в основном вспомогательный характер, обслуживают аппарат ведомства иностранных дел и зарубежных представительств.
Структура ведомства иностранных дел с превалированием тех или иных отделов строится в основном в зависимости от тех внешнеполитических задач, которые ставит перед собой народ, господствующий класс данной страны.
Министерства иностранных дел Союза ССР и других социалистических стран являются главным звеном повседневного осуществления задач внешней политики этих государств. Они осуществляют, как и другие органы внешних сношений, внешние функции социалистического государства в форме дипломатии. Предотвращение войны и укрепление мира, братская взаимопомощь на основе принципа социалистического интернационализма и укрепление единства стран социалистического выбора, развитие широких международных связей с государствами другой социально-экономической системы на основе мира и мирного сосуществования, обеспечение безопасности и интересов своего государства и интересов своих граждан - главное содержание деятельности министерства иностранных дел социалистического государства.
Министерства иностранных дел стран социалистического
34
выбора под руководством правительства и руководящих органов какой-либо правящей партии или коалиции партий ведут оперативную работу по осуществлению дипломатии государства, постоянно готовят информацию и предложения по различным вопросам для правительства и реализуют принятые правительством решения.
Задачи Министерства иностранных дел, например, СССР определяются задачами, изложенными в правительственных заявлениях, решениях Съезда народных депутатов СССР.
Дипломатический аппарат министерства иностранных дел представляет государство во внешних сношениях за границей и на территории государства в отношениях с послами ч другими представителями иностранных государств. На МИД СССР возложена задача защиты внешнеполитических и экономических интересов СССР и советских граждан, выполнение постановлений правительства о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами, контроль за проведением в жизнь этих договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям СССР и союзных республик в осуществлении ими прав, устанавливаемых этими договорами. МИД СССР руководит советскими дипломатическими и консульскими представительствами за границей, МИД СССР руководит разработкой и изданием архивных материалов и официальных документов в области внешней политики.
В соответствии со ст. 24 Закона о Совете Министров СССР МИД СССР является союзно-республиканским министерством, содействует работе МИД союзных республик в осуществлении сношений с иностранными государствами (в этих целях в МИД СССР создан специальный отдел).
По многим вопросам дипломатической деятельности МИД СССР выступает как координирующий орган.
Если иное не предусмотрено законом и в действующих международных договорах, сношения государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств осуществляются в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 года, только через МИД СССР.
Структура МИД СССР строится в зависимости от требований современной дипломатии, внешней политики Советского Союза. Можно выделить три структурные группы: руководство МИД, состоящее из министра, заместителей министра, советников министра, заведующих отделами и управлениями; коллегия, помогающая министру в руководстве МИД и состоящая из заместителей министра, некоторых заведующих отделами и некоторых руководителей других ведомств и учреждений, осуществляющих внешние функции СССР; территориальные и функциональные отделы дипломатического и не-
35
дипломатического характера; послы по особым поручениям, общего отдела и отдела по связи Верховным Советом СССР. К полномочиям министра, кроме общего руководства деятельностью МИД по претворению в жизнь внешней политики Советского государства, относятся: участие в переговорах с иностранными государствами, прием иностранных дипломатических представителей, дача разрешения на опубликование договоров и соглашений с •иностранными государствами, присвоение дипломатических рангов советника, секретаря, атташе; направление на работу за границу поверенных в делах, советников, секретарей и атташе; выдача консульских патентов и дача консульской экзекватуры иностранным консулам; удостоверение полномочий делегаций СССР, мандатов и других документов представителей различных ведомств за границей, скрепление верительных и отзывных грамот дипломатических представителей СССР и др.
В соответствии с Общим положением о министерствах СССР от 10 июля 1967 г. коллегия МИД СССР на своих заседаниях рассматривает основные вопросы развития отношений Советского государства с другими странами, международных отношений, участия СССР в международных организациях, обсуждает практические вопросы руководства подразделениями Министерства, проверки исполнения решений, подбора и использования кадров, проекты важнейших приказов и инструкций, заслушивает доклады министров иностранных дел союзных республик, отчеты управлений и отделов министерства, отчеты послов и др.
Министр иностранных дел является членом правительства. Министр отвечает за работу ведомства иностранных дел, имеет право давать указания и принимать решения. С точки зрения международного права положение министра иностранных дел отличается той особенностью, что он может вести переговоры и подписывать международный договор даже без определенного формального полномочия.
Право осуществления им дипломатической деятельности основывается на конституционном положении о министре иностранных дел как члене правительства и руководителе ведомства иностранных дел.
Иностранный дипломат имеет право считать, что данный министр пользуется доверием своего правительства, пока он не уволен в отставку. Именно с этим связан тот обычай, что при перемене министра иностранных дел об этом всегда нотифицируют всем странам, которые имеют с данным государством дипломатические отношения, т. е. все главы и члены миссий и посольств, находящихся в данной стране, получают уведомление, что такой-то вступил в должность министра иностранных дел с такого-то числа.