Статья 31 Устава вменяет в обязанность консулу выполнять поручения следственных или судебных органов СССР в отношении граждан СССР, если это не запрещено законодательством государства пребывания.
254
Очевидно, что эти поручения выполняются в соответствии с законодательством СССР и союзных республик государства пребывания и международными договорами, в частности об этом говорит и Венская конвенция о консульских сношениях 1963т.
С учетом основ законодательства СССР и союзных республик о браке и семье сформулированы и функции консула в отношении усыновления, опеки и попечительства (ст. 32). При этом учтены и договоры СССР о правовой помощи. Установление опеки и попечительства осуществляется и в отношении несовершеннолетних граждан СССР, но и над совершеннолетними гражданами СССР, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять обязанности.
Статья 37 говорит о функциях консула в отношении граждан СССР, которые находятся под арестом, задержаны или лишены свободы в иной форме или отбывают наказание. Эти~ функции консула учитывают действующие консульские конвенции. На консуле лежит, в частности, обязанность следить за тем, чтобы указанные граждане не подвергались жестокому и угнетающему человеческое достоинство обращению, чтобы они пользовались теми же правами, которыми пользуются местные граждане, находящиеся в таком же положении.
В главе X Устава говорится о функциях консула по вопросам паспортов и виз. Статья 38 говорит, что консул имеет право выдавать, продлевать паспорта граждан СССР и вносить изменения в паспорта граждан СССР, консул выдает, продлевает, погашает визы на въезд в СССР, выезд из СССР и транзитный проезд через территорию СССР, вносит изменения в выданные визы (ст. 39), действуя также в этих вопросах на основе соглашений СССР с иностранными государствами по визовым вопросам. Консул может поддерживать ходатайство о предоставлении гражданства СССР, а также возбуждать ходатайство о лишении гражданства СССР, если гражданин СССР совершает действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 41). Консул принимает ходатайства от советских граждан, постоянно проживающих за границей, о внесении изменений, исправлений и дополнений в записи актов гражданского состояния, о восстановлении утраченных записей, а также о перемене фамилии, имени и отчества (ст. 42).
Раздел III посвящен важной области деятельности консула - нотариальным действиям, консульской легализации, консульским сборам, этот раздел учитывает Закон СССР о государственном нотариате 1973 г. В Уставе перечисляются в качестве примера нотариальные действия, предусматривается возможность применения консулом норм иностранного
255
права при совершении нотариальных действий. Консул принимает документы, которые составлены в соответствии с требованием иностранного права, совершает удостоверительные надписи в форме, как это предусмотрено иностранным законодательством, если это не противоречит основам советского строя.
Глава XIV посвящена консульской легализации, а глава XV - консульским сборам, где введено не только положение о взимании консульских сборов за действия консула, но и возмещение фактических расходов, связанных с выполнением этих действий. В Уставе говорится о том, в каких случаях консульские сборы не взимаются, и это, главным образом, на основе договоров, в которых участвует СССР и государство пребывания. Глава XV допускает взаимный отказ от сборов за визирование дипломатических паспортов.
Специальный раздел IV посвящен функциям консула в отношении советских военных кораблей и военно-вспомогательных судов, где есть специальная норма, которая предусматривает, что в случае отсутствия военно-морских (военных) атташе, консул принимает участие в решении всех вопросов, связанных с заходом кораблей (ст. 62).
В Уставе проведено разграничение между функциями консула в отношении военных и гражданских кораблей. Эти же положения распространяются также на военные и гражданские самолеты. Также об этих функциях говорит раздел V, который прямо посвящен функциям консула в отношении судов СССР. Речь идет об обязанностях консула в том, чтобы в портах, территориальных и внутренних водах государства пребывания в пределах консульского округа судам СССР предоставлялись в полном объеме права в соответствии с местным законодательством и международными договорами, участником которых являются СССР и государство пребывания. Это отражает положения ряда двусторонних консульских конвенций СССР (например, с США ст. 7, 13, 14, с Францией ст. 38).
В соответствии с Уставом консул обязан оказывать помощь капитанам судов в портах, территориальных и внутренних водах государства пребывания, он может в любое время посещать судно, способствовать входу, выходу и пребыванию судна в порту, выяснять обстоятельства происшествия, опрашивать капитана и членов экипажа, содействовать разрешению трудовых споров, которые могут возникнуть между капитаном и членами экипажа судна, консул имеет право получать, составлять или заверять любую декларацию или другой документ в отношении судов СССР, предусмотренные законодательством СССР или международными договорами, участником которых является СССР. Консул имеет право отправлять граждан СССР, почту и груз на советских судах, направляющихся в порты СССР (ст. 79). 256
Раздел VI Устава посвящен функциям консула в отношении гражданских воздушных судов, где, в частности, сказано о праве консула способствовать обеспечению прилета и вылета воздушных судов СССР из аэропорта (ст. 89). В случае совершения преступлений на борту воздушного судна консул оказывает командиру воздушного судна содействие в выполнении обязанностей, вытекающих из законодательства СССР и международных договоров, участником которых является СССР (ст. 92). В разделе Устава о функциях консула в отношении средств автомобильного, железнодорожного транспорта и судов речного флота распространяются те же функции консула, которые он осуществляет в отношении морских (невоенных) судов и воздушных судов СССР.
Раздел VIII посвящен деятельности консула по санитарной, фитосанитарной и ветеринарной охране. Консул, в частности, обязан информировать граждан, получивших разрешение на въезд в СССР, о необходимости представления при въезде в СССР ветеринарных сертификатов на животных, сырье и продукты животного происхождения и о правилах ввоза в СССР семян, живых растений, посадочного материала, свежих плодов и овощей (ст. 98).
Наконец, раздел IX о нештатных консулах восстанавливает право использования нештатных консулов в практике СССР. В соответствии с данным разделом МИД СССР в 1987 г. разработал инструкцию, определяющую порядок назначения нештатных консулов СССР в случае согласия государства пребывания.
По вопросам консульской деятельности в настоящее время к внутригосударственным нормативным актам Советского государства относится также и Кодекс торгового мореплавания СССР и кодексы законов о труде, о браке, семье и опеке, УК, УПК, ГК и ГПК союзных республик.
Права и обязанности сотрудников дипломатической службы США определяются прежде всего актами о заграничной службе США 1946 г. с изменениями и дополнениями 1955, 1957 и 1960гг.
Закон от 8 сентября 1960 г. "Об изменении закона 1946 г. о заграничной службе" затрагивает классификацию дипломатических чиновников, работу американских представительств за границей, деятельность представителей США при международных организациях, вопросы отзыва и оплаты чиновников госдепартамента, работающих за границей, и другие вопросы.
Особо обращается внимание глав представительств на необходимость в странах глубоко изучать язык, историю и культуру, их политические и экономические учреждения.
Следует специально подчеркнуть, что на структуру дипломатических представительств США влияет позиция госдепартамента, которая была сформулирована еще в докладе специ-
257
альной комиссии, созданной в 1961 г. государственным секретарем Д. Раском. Комиссия рекомендует, чтобы каждый американский дипломат был бы подготовлен к борьбе с революционным движением в странах, в которых он может быть аккредитован.
В 1961 г. президент США Кеннеди попытался несколько реорганизовать руководство дипломатическими представительствами. 29 мая 1961 г. он направил всем послам письмо, в котором подтверждался их статус личного представителя президента, наделенного определенными полномочиями в отношении всех других видов государственной деятельности и личного состава США в стране пребывания.
В письме говорилось: "Я буду рассчитывать на вас в том отношении, что вы будете наблюдать и координировать все виды деятельности США... Вы возглавляете всю дипломатическую миссию США, и я рассчитываю на то, что вы будете контролировать всю ее деятельность". Все члены представительства обязаны держать посла "полностью в курсе своих взглядов и деятельности и подчиняться нашим решениям за исключением особых случаев, когда вы и они получите иные указания".
На основе этого письма госдепартаментом были разработаны четыре инструктивных документа. Первый документ был посвящен взаимоотношениям между послом и высшими представителями военных организаций, информационной службой США и другими вспомогательными организациями. Послу предлагалось поддерживать тесный контакт с этими организациями, и особый упор делался на его обязанностях как руководителя миссии, "несущей ответственность за успех и неудачу в осуществлении целей внешней политики США в стране его назначения".
Во втором документе сокращалось количество отчетов.
Третий и четвертый документ являются очень характерными для деятельности дипломатических представительств США. В третьем документе говорится, что посол и его сотрудники должны порвать с некоторыми традиционными требованиями дипломатического протокола и должны знакомиться с культурой страны, посещать ее окраины, устанавливать неофициальные отношения с "руководителями рабочего движения... студенческими группами и в той степени, в какой это возможно, с лидерами оппозиций".
В четвертом документе в качестве первой задачи указывалось, что американские миссии "должны стремиться к тому, чтобы американское присутствие было как можно более незаметным".
В Великобритании следует отметить группу актов, составивших реформу дипломатической службы в 1943 г., одобренную парламентом в марте 1943 г. и вступившую в силу по
258
приказу короля от 20 мая 1945 г., а также изменения и дополнения от августа 1961 г.
2 марта 1960 г. был принят закон "О заграничной службе", содержащий ряд изменений, касающихся пенсионного обеспечения некоторых категорий служащих, работающих за рубежом.
Правовое положение и функции сотрудников дипломатических представительств Франции наряду с принципами и нормами дипломатического права регулируются также прежде всего декретом об особом статусе дипломатических и консульских агентов от 19 сентября 1951 г. и декретом от 3 августа 1957 г., который внес значительные изменения в систему 1951 г.
9 января 1961 г. был издан декрет "О нотариальных функциях дипломатических и консульских представителей". Этот декрет посвящен компетенции агентов дипломатической и консульской службы; порядку принятия актов и оформлению, порядку хранения нотариально оформленных актов; порядку снятия копий, засвидетельствованию, выписке; принятию актов на правах подлинников; оформлению устных и письменных завещаний; последняя глава содержит заключительные постановления.
24 декабря 1965 г. мексиканский конгресс принял закон об организации дипломатической службы Мексики. Этот закон, по существу, заменил закон от 24 января 1934 г.
В законе оговариваются следующие вопросы: заграничная служба Мексики, в задачи которой входит представление мексиканского государства и поддержание его престижа, защита в соответствии с международным правом прав и интересов Мексики и мексиканцев, развитие дружбы и сотрудничества между народами Мексики и государством пребывания, содействие развитию отношений в области экономики,. культуры и науки между Мексикой и государством пребывания, выполнение обязательств по договорам и соглашениям, членом которых является Мексика, и информация МИД Мексики о всех нарушениях этих соглашений, сохранение дипломатической тайны даже после того, как сотрудник покинул дипломатическую службу, ответственность за нарушение которой следует по ст. 211 УК, соблюдение правил общежития в соответствующих слоях общества, выполнение указаний.
В этом же разделе предусмотрены обязанности руководителя представительства, руководителя консульского учреждения, ранги должностных лиц этих учреждений. Другие разделы говорят о порядке поступления на дипломатическую службу, о продвижении по службе, о создании постоянной комиссии по кадрам, которая следит и контролирует все вопросы, связанные с комплектованием и назначением на должности, о заработной плате, расходах, связанных с транспортом, представительством и содержанием миссии, о правах сотрудников дип-
259
ломатической службы, об увольнении и отставке, о компенсации и пенсии.
Законодательство во исполнение международно-правовых актов дипломатического права. В практике государств распространено принятие внутренних законов, устанавливающих в соответствии с основными принципами и нормами дипломатического права режим осуществления функций дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами иностранных государств и их сотрудников на территории данного государства.
Этот режим, основанный на общепринятых нормах и принципах дипломатического права, может предоставлять больший объем привилегий и иммунитетов, чем это зафиксировано в договорах и обычаях. В этом случае, как правило, в законах специально оговаривается принцип взаимности. С принятием подобных законов на территории государства действуют как международный договор или обычай, так и данный закон, который может повторять положения договора или обычая, дополнять и расширять те или иные положения договора или обычая, но при всех условиях можно констатировать, что в своем действии на территории государства и договор и закон равны по своей юридической силе.
С этой точки зрения большое значение для Советского государства имело "Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза ССР", утвержденное Президиумом ЦИК Союза ССР 14 января 1927 г.
Положение состояло из двух разделов: 1) О дипломатических представительствах иностранных государств и 2) О консульских представительствах иностранных государств.
Фактически это Положение явилось кодификацией международно-правовых норм дипломатического права в пределах национального законодательства. Этим актом еще раз было подчеркнуто стремление Советского государства способствовать развитию широких отношений между государствами, гарантируя все возможные права и преимущества дипломатических представительств иностранных государств на своей территории в соответствии с нормами международного права.
Следует подчеркуть, что дипломатические отношения и все вопросы дипломатического права, как правило, в отношениях между всеми государствами и в практике Советского государства строятся на основе взаимности. Этот принцип, характерный и для других отраслей международного права, выражающий начала равенства государств, был воспринят и Советским государством.
Следует отметить принятый в развитие этого Положения Верховным Советом СССР 25 декабря 1958 г. Закон об уголовной ответственности за государственные преступления, содер-
260
жащий ряд статей, регулирующих некоторые вопросы защиты дипломатических представителей и интересов иностранного государства на советской территории.
Стоя на страже нормальных мирных отношений между государствами, Советское государство сурово карает тех, кто пытается в провокационных целях развязывания войны или осложнения международных отношений совершить убийство или нанести тяжкое телесное повреждение представителю иностранного государства. Так, по ст. 4 закона, виновные в таком убийстве лица наказываются лишением свободы на срок от 10 до 15 лет с конфискацией имущества или смертной казнью с конфискацией имущества. По этой же статье, тяжкое телесное повреждение наказывается лишением свободы на срок от 8 до 15 лет с конфискацией имущества. Это преступление рассматривается как особо опасное преступление.
Из этих же позиций в полном соответствии с современным дипломатическим правом исходит и уже упоминавшаяся статья 61 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик.
Проникнутый духом создания благоприятных условий для деятельности дипломатических представительств Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 марта 1956 г. предусматривает предоставление дипломатических привилегий и иммунитета лицам из административно-технического и обслуживающего персонала иностранных дипломатических представительств на территории СССР на основе двусторонних соглашений, на основе взаимности.
23 мая 1966 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено новое Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза ССР, которое было дополнено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 февраля 1981 г.1
Новое Положение явилось результатом серьезных изменений, которые произошли в дипломатической практике, кодификации дипломатического права в рамках ООН и активной деятельности Советского государства по развитию и укреплению отношений мира и мирного сосуществования, укреплению современного международно-правового порядка. Оно восприняло прогрессивные традиции нашего законодательства и современного дипломатического права.
Этим же Указом было признано утратившим силу постановление ЦИК и СНК СССР от 14 января 1927 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 марта 1956 г. "О порядке предоставления прав и преимуществ техническому и
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 22. Ст. 387; Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 7. Ст. 156.
261
обслуживающему персоналу иностранных посольств и миссий в СССР".
Положение от 23 мая 1966 г. состоит из четырех разделов. В первом разделе "Общие постановления" говорится, что на территории СССР дипломатическому представительству (посольству или миссии), а также консульскому представительству (генеральному консульству, консульству, вице-консульству или консульскому агентству) как органам иностранного государства предоставляются указанные в настоящем Положении привилегии и иммунитеты для осуществления их функций, определяемых в соответствии с нормами международного права.
Подчеркивается, что привилегии и иммунитеты предоставляются также персоналу этих представительств в объеме, указанном в статьях данного Положения.
Как мы видим, в основу режима дипломатических и консульских представительств иностранных государств на территории Союза ССР положена теория функциональной необходимости, которая в настоящее время является обоснованием предоставления привилегий и иммунитетов зарубежным органам государства, дипломатам, консулам и международным должностным лицам.
Подчеркивая верность взятым на себя договорным обязательствам, Советское государство в Положении зафиксировало, что "в тех случаях, когда международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Положении, применяются правила международного договора" (ст. 3). Это положение связано с правом государства создавать на основе международного договора (leges speciales) иной режим, чем это предусмотрено в законе. В этом случае государства, как правило, создают более благоприятный режим, основанный на строгой взаимности (например, практика СССР в двусторонних конвенциях по консульским вопросам, по которым положение консула приравнивается, по существу, к положению дипломата, - СССР -ГДР, СССР-НРБ, СССР - Чехословакия и др.).
Положение специально подчеркивает общепризнанную в международном праве обязанность всех лиц, пользующихся в соответствии с этим привилегиями и иммунитетами, уважать действующие в СССР и союзных республиках законы, постановления и правила (ст. 2).
Следует обратить внимание на то, что настоящее Положение, будучи общесоюзным, специально оговаривало права членов Советской Федерации - союзных республик в отношении представительств и лиц, пользующихся на основе этого Положения привилегиями и иммунитетами на их территории.
В полном соответствии с суверенитетом каждой союзной республики настоящее Положение (соответственно) распростра-
262
няется на дипломатические и консульские представительства иностранных государств, которые могут быть открыты на территории союзных республик по соглашению этой республики с иностранным государствам (ст. 4).
Второй раздел Положения посвящен режиму дипломатического представительства и сотрудников этого представительства.
Это Положение, имея в виду общепризнанные положения Венской конвенции о дипломатических сношениях, начинает второй раздел с необходимости для аккредитующего государства получения агремана на назначение того ли иного лица в качестве главы дипломатического представительства (посол или посланник при Президенте СССР, поверенный в делах при министре иностранных дел СССР). На назначение в качестве военного, военно-морского и военно-воздушного атташе должно быть получено согласие дипломатическим путем.
Положение определенно перечисляет тех сотрудников дипломатического представительства, которые на территории СССР рассматриваются как члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные, военно-морские и военно-воздушные атташе, первые, вторые и третьи секретари: атташе, секретари-архивисты, заместители торговыл представителей, помощники военных, военно-морских и военно-воздушных атташе). Причем принадлежность к числу лиц дипломатического персонала, и к другим категориям персонала, которые пользуются привилегиями и иммунитетами, указанными в этом Положении, удостоверяется на территории Союза ССР документами, выдаваемыми МИД СССР (ст. 31).
Большая часть этого раздела посвящена привилегиям и иммунитетам. Положение выделяет две группы привилегий и иммунитетов, связанных с помещениями дипломатического представительства и его работой, и личные привилегии и иммунитеты сотрудников дипломатического представительства. Положение закрепляет такой общепризнанный принцип дипломатического права, как принцип абсолютной неприкосновенности помещений дипломатического представительства.