Основной формой расследования преступных деяний в Германии является дознание, проводимое по преимуществу органами федераль­ной полиции или полиции земли. Предварительное следствие прово­дится по небольшому числу наиболее серьезных уголовных дел про­водится прокуратурой с помощью той же полиции. Иногда отдельные следственные действия проводятся судьями-дознавателями по пору­чению суда. Обычно в таком качестве выступают участковые судьи.

Предъявление обвинения осуществляется прокуратурой, а по делам частного обвинения — самим потерпевшим, но присутствие прокурора на судебном заседании обязательно. Прокуратура в ряде случаев вправе отказаться от передачи дела в суд (например, когда в результате совершенного виновным дорожного правонарушения пострадал не только потерпевший, но и сам виновный или его близ­кие). В предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Гер­мании случаях прокурор принимает участие и в рассмотрении судом гражданских дел.

В Германии органы прокуратуры состоят при общих судах всех уровней. При Верховном Федеральном суде функции прокуратуры осуществляет Федеральный генеральный прокурор и подчиненные ему федеральные прокуроры(все они осуществляют свои функции под общим руководством министра юстиции Германии). Федераль­ный генеральный прокурор назначается указом Федеральный пре­зидента Германии с согласия Бундесрата.

Соответствующие прокуроры действуют при высших судах земли, судах земли и участковых судах. Общее руководство ими осуществля­ет министр юстиции соответствующей земли. Полномочия низового звена — участковых прокуроров ограничены: они могут поддержи­вать обвинение только на заседаниях участковых судов.

Защиту по уголовным делам и представительство интересов сто­рон в гражданском процессе осуществляют адвокаты. В большинстве случаев участие адвоката в единоличном рассмотрении дел участко­вым судьей необязательно. Обязательно участие адвоката в судах высших инстанций по трудовым делам. В остальных случаях это вопрос соглашения между адвокатом и клиентом.

Лицо допускается к занятию адвокатской деятельностью, если оно после окончания юридического факультета германского универ­ситета прошло в течение не менее трех лет стажировку в судах, про­куратуре и адвокатуре, затем сдало серию юридических экзаменов перед комиссией высшего суда земли и по результатам экзаменов получило надлежащее разрешение от министерства юстиции той земли, при судах которой оно собирается практиковать в качестве

146

адвоката. Каждый германский адвокат обязан открыть свое адвокат­ское бюро при том высшем суде земли или суде земли, в котором он допущен к адвокатской работе. Адвокаты, практикующие в округе юрисдикции одного и того же высшего суда земли, образуют колле­гию. Особую коллегию образуют адвокаты, практикующие при Вер­ховном Федеральном суде. Все германские адвокаты объединены в Федеральную ассоциацию адвокатов. На эту ассоциацию, помимо чисто внутренних адвокатских вопросов, возложена задача по обес­печению оказания бесплатной юридической помощи малоимущим.

кларацию прав человека и гражданина 1789 г. и положения Преам­булы Конституции 1946 г., фиксирующей значительное число прав и свобод граждан.

Действительно, Конституция V Республики не содержит специ­ального раздела, посвященному правовому положению личности. Формально это объяснялось ее авторами тем, «что составление Декларации прав правительством (проект Конституции подготов­лен правительственной комиссией) не соответствует французской политической и юридической традиции». Тем не менее подчерки­валось, что «подтверждение великих принципов необходимо». Эта точка зрения нашла отражение в преамбуле Конституции 1958 г.: «Французский народ торжественно провозглашает свою привер­женность правам человека... которые были определены Деклараци­ей 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Консти­туции 1946 года». В самом тексте Конституции зафиксированы только равенство перед законом (ст. 2), свобода образования поли­тических партий (ст. 4), свобода личности (ст. 66). Таким образом, большинство прав и свобод оказались за пределами непосредствен­но конституционного текста. Заслуга Конституционного совета состоит в том, что своими решениями он интегрировал в консти­туционное право права и свободы, зафиксированные в Декларации 1789 г. и Преамбуле Конституции 1946 г.

Ныне действующая Конституция 1958 г. установила политический режим, получивший название V Республики¹. Конституция V Рес­публики сравнительно небольшой по объему документ, состоящий из Преамбулы, 17 разделов (из них два отменены) и 89 статей. Одна из статей включена в Преамбулу, что расценивается французскими комментаторами Конституции как один из аргументов юридической силы Преамбулы.

Последовательность, в которой Конституция излагает структуру высших государственных органов страны, довольно точно отражает их место в конституционном механизме V Республики.

Конституция V Республики принималась на сложном полити­ческом и социальном фоне. Политическая нестабильность, обост­рение социальной обстановки, вызванное войной в Алжире, обу­словили в конечном счете падение IV Республики и принятие новой Конституции. Ее вдохновитель и идеолог генерал де Голль не скры­вал своего отрицательного отношения к парламентаризму, усмат­ривая в верховенстве парламента первопричину политической не­

¹ I Республика — 1793—1802 гг.; II Республика — 1848—1852 гг.; III Республика —

1875-1940 гг.; IV Республика — 1946-1958 гг.

151

стабильности IV Республики. Конституция 1958 г. покончила с парламентарной формой правления, введя в стране политический режим, сочетающий элементы президентской и парламентарной республик.

Президент Республики стал ключевой фигурой в государственно - политическом механизме страны. Достаточно взглянуть на перечень его конституционных полномочий, чтобы убедиться в этом. Консти­туционная реформа 1962 г. введением прямых всеобщих выборов Президента еще более усилила его роль в политической жизни госу­дарства. Сила Президента Франции определяется отнюдь не его полномочиями как главы государства, которые в рамках парламен­тарной республики низводят роль президента до представительских функций. Президент V Республики, получив право председатель­ствовать в Совете Министров (ст. 9 ), стал фактическим главой ис­полнительной власти. Тем самым Конституция 1958 г. изменила структуру самой исполнительной власти.

Фигура президента во Франции оказалась во многом сильнее, чем в президентской республике, к примеру в США. Право роспуска нижней палаты парламента — Национального собрания (ст. 12), возможность дистанцироваться от решений Правительства, возлагая ответственность за их исполнение на Премьер-министра, чрезвы­чайные полномочия Президента (ст. 16) дают основания для харак­теристики современного политического режима во Франции как «республиканской монархии».

Однако в V Республике сохранены существенные элементы пар­ламентского правления. В частности, исполнительная власть может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большин­ство своих сторонников в Национальном собрании. В этой ситуации Президент Республики вынужден формировать Правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Возможность прихода в парламент оппозиционного Пре­зиденту большинства, допускавшаяся на протяжении многих лет гипотетически, становится фактом политической жизни Франции в 1986-1988 гг. и 1993-1995 гг. Дважды во время президентства соци­алиста Ф. Миттерана победа правых партий обеспечила им большин­ство в Национальном собрании и позволила сформировать свое правительство.

Сложившаяся ситуация выдвинула ряд вопросов, до этого лишь дискутировавшихся в конституционной доктрине. Речь идет о том, является правом или обязанностью Президента подписание им актов Правительства, принимаемых последним на основе делегирования

152

§ 2. ОТРАСЛИ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Конституционное право. Становление конституционного права во Франции связано с принятием первых конституционных актов. Конституционная истории Франции чрезвычайно богата. Невозмож­но, пожалуй, найти другую такую страну со столь интенсивным и плодовитым конституционным творчеством. Новая и новейшая ис­тория Франции принесла ей 16 конституций, около 20 полуконсти- туционных режимов и режимов де-факто. В этом контексте опреде­ление Франции как «лаборатории конституций», а французов как «великих потребителей конституций» не только удачная метафора.

Ее конституционный опыт оказывал и оказывает существенное влияние на конституционное развитие многих государств мира. Знаменитая французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. не только положила начало конституционной истории Фран­ции, но во многом определила развитие и современное состояние института прав человека в мире.

Значительную эволюцию претерпело во французской государ­ственно-правовой доктрине и само понятие «конституция». Перво­начальное отношение к конституции как юридическому акту, закреп­ляющему организацию государственной власти, транформировалось в более широкое и многозначное понимание и восприятие этого документа. Теория проф. М. Ориу о существовании в обществе двух конституций — политической и социальной, — доминировавшая во Франции в период между двумя мировыми войнами, сменилась иде­ями, интегрирующиму в конституции политическое и социальное начало. Противопоставление проф. М. Ориу политической консти­туции, определяющей организацию и порядок деятельности государ­ства, и конституции социальной — как свода прав и свобод граждан, лишало Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. качества юридического документа, превращая ее в простой перечень полити­ческих, идеологических и философских принципов, по традиции торжественно подтверждаемых почти каждой писаной конституци­ей, но не обладающих никакой юридической силой.

В этом контексте ныне действующая во Франции Конституция 1958 г., следуя терминологии М. Ориу, скорее, политическая кон­ституция. Обретением ей качества конституции социальной она обязана деятельности Конституционного совета, своими решениями интегрировавшего в число конституционных источников права Де­

150

ему законодательных полномочий Национальным собранием, а так­же созыв внеочередной сессии парламента. Президент Ф. Миттеран дал ответы на эти вопросы. Летом 1986 г., вскоре после парламент­ских выборов и формирования правоцентристского правительства, Президент отказался подписать правительственный ордонанс, ус­матривая в нем нарушение принципов приватизации государствен­ной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывал­ся подписывать правительственные ордонансы. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание, и те были приня­ты парламентом в форме закона. Своеобразие ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись подписать ордонансы, обязан в конечном счете подписать законы, принятые парламентом. Во-пер­вых, отказом Президента подписывать упомянутые ордонансы раз­решился давний доктринальный спор по поводу ст. 13 Конституции, зафиксировавшей, что Президент Республики подписывает ордона­нсы и декреты, принятые в Совете Министров. Президент Ф. Мит­теран высказался по этому поводу вполне определенно. Во-вторых, принятие правительственного акта в форме закона, а не ордонанса позволяло оппозиции обратиться в Конституционный совет, на пред­мет конституционности тех или иных его положений, что и было сделано в двух последних случаях. И наконец, Президент подчеркнул и подтвердил свое место в системе высших органов власти в стране при новом соотношении политических сил.

Аналогичная ситуация сложилась с созывом внеочередных сессий парламента. Две статьи Конституции, касающиеся данного вопроса, достаточно лаконичны. Статья 29 устанавливает, что парламент созы­вается по требованию Премьер-министра или большинства членов Национального собрания с определенной повесткой дня. А в соответ­ствии со ст. 39 сессии открываются и закрываются декретом Прези­дента Республики. На попытку правительства созвать в конце 1986 г. внеочередную сессию Национального собрания Президент Ф. Мит­теран недвусмысленно заявил, что Правительство не вправе ни решать вопрос о созыве внеочередной сессии, ни устанавливать ее повестку. Эти полномочия принадлежат только Президенту.

В целом же можно констатировать, что именно в рамках действу­ющей Конституции Президент и Правительство смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что позволило избежать кризиса власти в стране. Тем не менее это не снимает вопрос об эф­фективности подобной структуры исполнительной власти в анало­гичных ситуациях в будущем.

153

Правительство, несмотря на свою зависимость от Президента, наделяется Конституцией довольно широкими полномочиями. В са­мом общем виде роль Правительства в V Республике сформулирова­на в ст. 20 Конституции: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно распоряжается администрацией и вооружен­ными силами».

Формирование правительства и руководство его деятельностью осуществляется Президентом без вмешательства и контроля парла­мента. Однако фактически для нормального функционирования Правительство нуждается в доверии Национального собрания. Со­гласно Конституции (ст. 49) решение об отставке Правительства должно быть связано с выражением резолюции порицания Нацио­нального собрания по инициативе депутатов, либо в связи с откло­нением Собранием программы либо общеполитической декларации Правительства.

При характеристике центральной исполнительной власти в Кон­ституции V Республики используются понятия «Правительство» и «Совет Министров», институциональное содержание которых совпа­дает. Совет Министров является основным коллегиальным органом Правительства. В его состав входят государственные министры, ми­нистры, министры-делегаты и государственные секретари во главе с Премьер-министром. Заседания Совета Министров проходят под председательством Президента Республики. В исключительных слу­чаях Президент может делегировать свои председательские полномо­чия Премьер-министру. Однако такое делегирование должно, во-пер­вых, иметь официальный характер и, во-вторых, распространяться на конкретное заседание с заранее определенной повесткой дня (ст. 21).

К полномочиям Совета Министров относятся: объявление осад­ного и чрезвычайного положений; принятие декретов (акты Прези­дента и Премьер-министра); обсуждение правительственных зако­нопроектов; законодательная деятельность путем принятия ордона­нсов (реализация полномочий, делегированных Правительству парламентом в силу ст. 38 Конституции).

К собственным полномочиям Премьер-министра относятся: пра­во издания регламентарных актов (ст.37); руководство деятельностью Правительства (ст. 21); право присутствия и выступления на заседа­ниях палат парламента (ст. 31); право требовать созыва внеочередной сессии Национального собрания; право обращения в Конституцион­ный совет по поводу конституционности закона или международно­го договора, которые, на его взгляд, противоречат Конституции (с. 61); право законодательной инициативы(ст. 39).

Парламент. Очевидное усиление исполнительной власти сопро­вождалось с изменением роли парламента в системе высших государ­ственных органов. Жестко ограничив предметы ведения, по которым парламент может принимать законы (ст. 34), Конституция тем самым покончила с основным принципом парламентаризма — верховенство парламента в государственном механизме страны. Все полномочия, выходящие за пределы компетенции парламента, отнесены к сфере правительственной компетенции. Роль гаранта нового баланса зако­нодательной и исполнительной властей в стране отведена Конститу­ционному совету — нововведению V Республики. Однако следует отметить, что конституционный механизм защиты сфер законода­тельной и исполнительной властей от взаимных нарушений далеко не равноценен. Если Правительство в силу ст. 37 вправе обратиться в Конституционный совет, считая, что парламент вторгся в сферу ее полномочий, то в противном случае парламент такого права не име­ет, поскольку контроль за актами Правительства, не входит в компен­дию Конституционного совета.

Конституция 1958 г. сохранила двухпалатную систему француз­ского парламента. Нижняя палата — Национальное собрание, — со­стоящая из 577 депутатов, формируется всеобщими выборами по мажоритарной одномандатной системе. Мажоритарная система вы­боров Национального собрания была введена в стране ордонансом от 13 октября 1958 г., вскоре после принятия Конституции до при­хода к власти социалистов в результате победы на президентских и парламентских выборах в 1981 г. Именно 80-е гг. ознаменованы ин­тенсивными избирательными реформами в стране.

В этих реформах отразились идеологические и политические установки двух основных политических сил Франции: левых, объ­единившихся вокруг Социалистической партии, и блока правоцен­тристских партий. С приходом к власти в 1981 г. левых партий во главе с социалистами связан переход от мажоритарной системы выборов в Национальное собрание. Победив на парламентских выборах в 1986 г., правоцентристские партии возвращаются к ма­жоритарной системе. Примечательно, что, одержав вновь победу на досрочных выборах в 1988 г., социалисты сохранили ныне дей­ствующую мажоритарную систему. И по-видимому, неслучайно: именно мажоритарная система обеспечила им дважды успех на парламентских выборах.

Члены верхней палаты — Сената — избираются косвенными многостепенными выборами на девять лет. Каждые три года Сенат обновляется на одну треть. Роль Сената в V Республике мало чем

отличается от положения верхней палаты IV Республики — Совета Республики. Сохранение двухпалатной системы, скорее, дань исто­рической традиции, чем конституционная необходимость. Един­ственный существенный аргумент в пользу существования верхней палаты состоит в совершенствовании законодательного процесса, более основательной проработки принимаемых парламентом зако­нов. С этой точки зрения Сенат выступает в известной мере как противовес Национальному собранию. Косвенно это подтверждает­ся попыткой Президента де Голля реформировать этот орган, когда Сенат явно не справлялся с функциями, возлагаемыми на него ис­полнительной властью. Речь идет о многолетнем конфликте между Президентом Республики и Сенатом, приобретшем личностную ок­раску из-за почти враждебных отношений де Голля и Председателя Сената Моннервилля. Оппозиционно настроенный к президенту Сенат блокировал многие законопроекты, исходящие от исполни­тельной власти. В 1969 г. Президент де Голль решил провести рефе­рендум по проекту конституционной реформы Сената, реорганизо­вав его таким образом, чтобы кардинально разрешить затянувшийся конфликт и исключить подобные конфликты в будущем, превратив Сенат по существу в консультативный орган. Но избиратели отри­цательно отреагировали на инициативу Президента, и генерал де Голль был вынужден уйти в отставку, справедливо расценив резуль­таты референдума как выражение недоверия к его политике со сто­роны нации.

Конституционный совет. Особая роль в конституционном меха­низме V Республике отводится Конституционному совету, который состоит из девяти членов, назначаемых на девять лет без права по­вторного назначения на должность. Бывшие Президенты Респуб­лики пожизненно входят в состав Совета по праву. Президент Рес­публики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают в Совет по три члена. Каждые три года Совет обновляется на одну треть. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики, и его голос считается реша­ющим в случае разделения голосов поровну. С точки зрения возбуж­дения процедуры конституционного контроля полномочия Совета могут быть разделены на обязательные и факультативные. В обяза­тельном порядке Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента Республики и проведения референдума. Кон­ституционный совет объявляет результаты референдума. Обязатель­но представляются на рассмотрение Совета органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента, который выносит

156