решение об их соответствии Конституции. Конституционный совет также решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенато­ров, результаты выборов которых оспариваются. Процедура провер­ки конституционности законов до их промульгации может быть возбуждена Президентом Республики, Премьер-министром, пред­седателем Национального собрания, председателем Сената, 60 де­путатами или 60 сенаторами. Таким образом, Конституционный совет не вправе осуществлять контроль законодательной деятель­ности парламента по собственной инициативе. При оценке деятель­ности Конституционного совета французскими комментаторами конституционной практики V Республики справедливо подчерки­вается его позитивная роль в конституционализации публичных свобод, в придании Конституции характера непосредственно дей­ствующего документа.

Судебная власть. Довольно лапидарен конституционный текст в части регулирования судебной власти в стране. Конституция уста­навливает, что Президент является гарантом независимости судебной власти (ст. 64). Конституция провозглашает принцип несменяемости судей. В качестве принципа закреплен запрет прозвольного лишения свободы. На судебную власть как на хранительницу личной свободы возложено обеспечение уважение этого принципа. Конституция учреждает Высший совет магистратуры, который призван оказывать помощь Президенту Республики как гаранту судебной власти. В этом качестве Высший Совет выступает с предложениями относительно назначения судей Кассационного суда и первого председателя апел­ляционного суда, он дает заключения на предложения министра юстиции о назначении других судей.

Отдельный раздел Конституции посвящен Высокой палате право­судия, которая является судебной инстанцией по обвинению Прези­дента Республики. В результате пересмотра в 1993 г. Конституцией V Республики учрежден новый орган — Палата правосудия Республики, которая рассматривает дела по обвинению членов Правительства.

Территориальная организация. Франция — страна с давней тради­цией сильной центральной власти, которая в V Республике успешно сочетается в деконцентрацией и децентрализацией, то есть перене­сением части бремени государственного управления на периферий­ные государственные органы и расширением прав местного само­управления. Раздел Конституции, касающийся организации мест­ного самоуправления, краток. В качестве единиц — «местных коллективов», Конституция рассматривает коммуны, департаменты, заморские территории. Метрополия страны разделена на 22 региона,

157

96 департаментов (в том числе территория Бельфор со статусом де­партамента) и около 36 тыс. коммун.

В состав Франции входит пять заморских департаментов (Гваде­лупа, Мартиника, Гвиана, Сен-Пьер и Микелон, Реюньон), одна территория с особым статусом (Майотт) и четыре заморские терри­тории (Новая Каледония, Полинезия, Уоллес и Футуна, Южные и антарктические территории).

Административно-территориальные единицы наделены статусом местных коллективов с системой выборных органов самоуправления: региональных, генеральных и муниципальных советов.

Перечень местных коллективов не является закрытым. Статья 72 Конституции допускает создание иных территориальных коллекти­вов на основании закона. Процесс регионализации Франции, нача­тый еще в 1960-е гг., получил свое юридическое завершение в резуль­тате реформы местного управления и самоуправления, проведенной 1980-е гг., когда Законом от 2 марта 1982 г. «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» регион получил статус террито­риального коллектива. Очевидно, что с точки зрения логики консти­туционного регулирования такая административно-территориальная единица, как регион, требует конституционного закреплениия. По­пытка пересмотра Конституции в этой части предпринималась Пре­зидентом де Голлем в 1969 г., который вынес этот вопрос на рефе­рендум одновременно с вопросом о реорганизации Сената. После неудачи на этом референдума попытки повторного рассмотрения этой проблемы не предпринимались.

Конституция допускает изменение законодательного режима и административной организации заморских департаментов, учитывая их особенности. За заморскими территориями признается право на особую организацию с учетом их собственных интересов в сочетании с интересами Республики.

Конституцию V Республики относится к категории жестких и достаточно стабильных коституций. Это проявляется в порядке ее пересмотра, а он, прежде всего, направлен на ограничение чрезмер­ного конституционного нормотворчества, обеспечивая тем самым стабильность принципиальных ее положений. Однако это не значит, что Конституция, застывший, неприкосновенный документ. С мо­мента ее вступления в действие был принят ряд поправок. Наиболь­шей активностью в этом плане отмечены 1990-е гг.: 4 раза (1992,1993 (дважды), 1995 гг.) Конституция подвергалась пересмотру. В резуль­тате ее текст пополнился новыми разделами «О Европейских сооб­ществах и Европейском Союзе» и «Об уголовной ответственности

членов Правительства». И наоборот, исключены раздел, касающий­ся Французского Сообщества (конституционно засвидетельствовав нежизнеспособность этого образования), а также раздел о переход­ных положениях, имевших временный характер. Расширен круг во­просов, по которым граждане могут высказаться посредством рефе­рендума; внесены изменения, относящиеся к деятельности парла­мента (две ежегодные сессии заменены одной, несколько изменен режим парламентской неприкосновенности). Предметом пересмот­ра стали вопросы привлечения к уголовной ответственности членов Правительства, полномочий Высшего суда магистратуры. Консти­туционно закреплен статус французского языка как «языка Респуб­лики». Следует отметить, что ряд реформ в последние годы был проведен в стране без изменения Конституции. В их числе уже упо­минавшаяся реформа местного управления и самоуправления, за­крепление особого статуса Корсики и т.д.

Конституционные реформы 2000-х годов'. Довольно интенсивным конституционным правотворчеством отмечены и 2000-е гг. Начиная с 2000 г. было принято 10 конституционных законов². Только послед­ним конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 2008-724 о модернизации институтов V Республики были изменены 39 статей Конституции, введены девять новых статей, отменены три статьи предыдущих конституционных законов. Впрочем, все это едва ли дает основание говорить о принципиальном пересмотре действу­ющей Конституции, об изменении ее базовых положений.

В рамках предлагаемой статьи рассматриваются конституционные поправки, затрагивающие в основном политические институты, кон­ституирующие Французское государство: Президент, парламент,

¹ Вообще современных французов трудно заподозрить в особо трепетном отношении к действующей Конституции. Во всяком случае, то, что она для них не «священная корова», можно судить по следующим цифрам. Из 92 статей Конституции 1958 г. только 32 не поверглись изменениям, 15 статей были отменены, 62 подверглись изменениям большей или меньшей степени важности, иногда неоднократно, в Конституцию была введена 31 новая статья, она увеличилась с 92 до 108 статей. Французские специалисты скрупулезно подсчитали, что Конституция серьезно «пополнела»: от 6661 (а если не считать переходных положений — 6216 слов) до

11. 125 слов, или от 35 738 до 60 859 знаков.

² Конституционные законы: от 2 октября 2000 г. N° 2000-64 — о продолжительности мандата Президента Республики; от 25 марта 2003 г. № 2003-267 — о европейском мандате на арест; от 28 марта 2003 г. № 2003-276 — о децентрализованной орга­низации Республики; от 1 марта 2005 г. № 2005-204 — об изменении разд. XV Конституции; от 1 марта 2005 г. № 2005-205 — относительно Хартии окружающей среды; от 23 февраля 2007 г. № 2007-237 — о дополнении ст. 77 Конституции; от 23 февраля 2007 г. № 2007-238 — об изменении разд. XI Конституции; от 23 февраля 2007 г. № 2007-239 — относительно запрета смертной казни; от 4 февраля 2008 г. № 2008-103 — об изменении разд. XV Конституции; от 23 июля 2008 г. № 2008­724 — о модернизации институтов V Республики.

159

Правительство, территориальная организация государства, правовой статус личности, что не исчерпывает новеллы, внесенные в Консти­туцию в рассматриваемый период (конституционный запрет смерт­ной казни, признание европейского ордера на арест, конституцион­ное оформление Хартии окружающей среды).

Хронологически конституционное правотворчество 2000-х г. на­чинается с сокращения срока президентских полномочий. Поправка к Конституции, принятая в 2000 г., сократила срок президентского мандата с семи до пяти лет и тем самым лишила российских сторон­ников увеличения срока президентских полномочий традиционной ссылки на французский конституционный опыт в той части. Явно, что французские авторы поправки к Конституции пользовались от­нюдь не логикой достаточности того или иного срока президентских полномочий для полноценного руководства государством. В отличие от России, где элементы парламентского правления имеют чисто декоративный характер, во Франции сохранены существенные эле­менты парламентской республики. Речь идет, прежде всего, о прак­тически парламентском способе формирования Правительства, ко­торое может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.

Возможность прихода в Собрание большинства, оппозиционного Президенту, допускавшаяся на протяжении многих лет лишь гипоте­тически, трижды становилась фактом политической жизни страны. В 1986 г. с победой правых партий Президент-социалист Ф. Миттеран на более чем двухлетний срок был вынужден сосуществовать с пра­вительством правого большинства в Национальном собрании. Ана­логичная ситуация сложилась в 1993 г., когда с победой правоцент­ристской коалиции на парламентских выборах Президент Ф. Мит­теран вновь был «обречен» на двухлетнее сосуществование с оппозиционным парламентом и Правительством. В 2000 г. «повезло» Президенту-правоцентристу Ж. Шираку, которому пришлось разде­лять свою власть с Правительством социалистов, победивших на парламентских выборах.

В целом, оценивая эти периоды, можно констатировать, что в рамках действующей Конституции президенты и правительства смог­ли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что поз­воляло избежать кризиса власти в стране. Президенты, сосредоточи­вали свое внимание в основном на вопросах обороны и внешней политики, бесспорно, закрепленных за ними Конституцией, сохра­няя при этом роль «арбитра нации», правительства — на вопросах внутренней политики. Однако, несмотря на то, что некоторые авто­

160

ры пытались вписать подобные ситуации в логику системы «сдержек и противовесов», едва ли можно отнести подобные периоды сосу­ществования к безболезненным и полезным с точки зрения управ­ления страной.

Кроме проблем чисто практического свойства в подобных ситу­ациях, которые решались в рамках действующей Конституции, обо­значились проблемы конституционно-доктринального характера. Теория легитимности президентского мандата, с которой выступил в 1985 г. один из правоцентристских лидеров, Р. Барр, заставляет французскую конституционную доктрину вновь обратиться к про­блеме источников президентской и представительной власти. Со­гласно этой теории Президент своим избранием заключает договор

о доверии с французским народом, что является основой легитим­ности его власти. Этот договор считается расторгнутым, если фран­цузы дезавуируют главу государства референдумом или парламент­скими выборами, то есть отказом в поддержке его инициативы на референдуме, либо предпочтением ему его политических оппонентов в Национальном собрании. Согласно логике этой теории Президент должен расценить подобные ситуации как выражение недоверия ему со стороны французского народа со всеми вытекающими из этого последствиями.

Таким образом, равный срок президентских полномочий и депу­татского мандата (пять лет) практически исключает вышеописанные ситуации «нежелательного сожительства». Внимательный наблюда­тель должен был заметить, что вслед за президентскими выборами 2007 г., где победил Н. Саркози, вскоре последовали парламентские выборы, в которых одержали победу его сторонники, тем самым, по логике Р. Барра, еще раз подтвердив легитимность президентского мандата. Да и трудно представить иную ситуацию. В противном слу­чае пришлось бы усомниться в политическом здравомыслии фран­цузов, ясность ума которых как одно из достоинств нации отмечал еще Декарт.

Новый этап децентрализации. Начало 2000-х гг. может быть охарактеризовано как новый этап реформы территориальных кол­лективов во Франции. Их основой стал конституционный закон от 28 марта 2003 г. № 2003-276 о децентрализованной организации Республики, которым на конституционном уровне подтверждены место территориальных коллективов в институциональной органи­зации страны, гарантии осуществления их полномочий. Данным законом конституционно зафиксировано оформление региона в новый территориальный коллектив.

161

Франция являет собой яркий пример административной децент­рализации. Бывший Премьер-министр Правительства социалистов П. Моруа начала 80-х гг. прошлого века, один из вдохновителей ре­формы местного самоуправления, сравнивал местное управление с корсетом, который был необходим, чтобы конституировать Францию, однако в настоящее время грозит удушить ее¹. Корсетом, пользуясь сравнением П. Моруа, являлась административно-территориальная организация страны, основными элементами которой в течение более полутора веков были департамент и коммуна. В послевоенные годы со всей очевидностью обнаружилось, что существующая администра­тивно-территориальная структура стала тесной с точки зрения как экономической, так и управленческой.

Необходимость создания более крупной административно-тер­риториальной единицы — региона — диктовалась в конечном счете потребностями современного экономического развития страны, ко­гда экономическая концентрация неизбежно влечет концентрацию политическую и административную. В этом плане история создания региона во Франции показательна. Региональное строительство раз­вивалось от создания региональных округов экономической деятель­ности до превращения региона в административно-территориальную единицу. В этом смысле Закон о правах и свободах коммун, депар­таментов и регионов можно назвать законом о регионализации, по­скольку им, по существу, завершена административно-территориаль­ная модернизация страны. С получением статуса территориального коллектива оформление региона в административно-территориаль­ную единицу практически завершилась.

Следует отметить, что во Франции периодически поднимается вопрос о придании некоторой законодательной автономии регионам, что всегда сопровождается ожесточенными спорами. Высказывают­ся также идеи упразднения генеральных советов департаментов или их включении в региональные советы при сохранении департамен­тов, как административных подразделений регионов. Все это свиде­тельствует о том, что процесс регионализации в стране далек от за­вершения.

Развитие местной демократии. Конституционный закон № 2003­276 от 28 марта 2003 г. расширяет право гражданам на принятие реше­ний по вопросам местной жизни. В развитие новых конституционных положений приняты три органических закона.

Органический закон от 1 августа 2003 г. № 2003-705 о местном референдуме конкретизирует условия и процедуры его проведения.

¹ См.: Mauroy P. C’est ici le chemin. P., 1982. P. 98.

162

Если ранее право на референдум признавалось только за коммунами, то теперь — за всеми территориальными коллективами (регионами, департаментами и коммунами). Закон предусматривает проведение консультаций с населением в связи с созданием территориальных коллективов с особым статусом, изменении территориальных границ территориальных коллективов. Результаты консультации имеют цен­ность заключения. Статус заморских территорий не может быть из­менен без согласия их населения.

Органический закон от 1 августа 2003 г. № 2003-704 об экспери­менте, проводимом территориальными коллективам, наделяет по­следние правом на экспериментирование в пределах их компетенции, на основании закона, которым дается разрешение на проведение эксперимента, его цель и срок (не более пяти лет).

Органический закон от 29 июля 2004 г. № 2004-758, принятый в применение статьи 72-2 Конституции о финансовой автономии тер­риториальных коллективов, уточняет собственные финансовые ис­точники территориальных коллективов, их исчисление и доля в со­вокупности всех их финансовых ресурсов. Закон устанавливает сво­боду расходов, право введение новых налогов и сборов в пределах установленных законом, обязательность передачи соответствующих ресурсов при передаче государством полномочий местным коллекти­вам.

Закон от 13 августа 2004 г. № 2004-809 о местных свободах и от­ветственности конкретизирует сферы, объекты деятельности, а так­же полномочия, передаваемые государством соответствующим тер­риториальным коллективам: регионам, департаментам, коммунам.

Принятое законодательство рассматривается Правительством как юридическая основа «конкретной фазы II акта децентрализа­ции». Новый этап реформы территориального управления был за­явлен в выступлении французского Президента в Тулоне 25 сентяб­ря 2008 г., посвященном финансовому кризису. Президент выска­зался о своем намерении начать реформу местных управленческих структур с 1 января 2009 г., дабы сократить административные уров­ни и сэкономить финансовые средства в связи с упразднением про­фессионального налога. Таким образом, экономическая составля­ющая реформы была четко очерчена, наряду с ее административ­ными критериями¹. Организация по проведению реформы была возложена на созданный правительственным декретом от 22 октяб­ря 2008 г. Комитет по реформе местных коллективов под руковод­ством бывшего Премьер-министра Э. Балладюра. Комитетом был

¹ См.: Le Monde du. 27 sept. 2008.

163

подготовлен доклад под заглавием «Пора решать», проведены мно­гочисленные слушания с участием политических партий, представ­ленных в национальных и европейских выборных учреждениях, председателей палат парламента, представителей крупных объеди­нений, деловых кругов, профессиональных организаций и профсо­юзов и т.д.

Практическим результатом этой деятельности стали подготовка и внесение Правительством в парламент трех законопроектов: о рефор­ме территориальных коллективов, об избрании территориальных советников и усилении местной демократии, об избрании террито­риальных советников в марте 2014 г. и проект органического закона технического характера. Эволюция территориальной организации подчинена трем императивам: сохранить достижения децентрализа­ции, усилить местные свободы и высвободить энергию коллективов. При этом подчеркивается, что сохранение современного состояния вещей невозможно в силу трех причин.

1. Структурные нагромождения: коммуны, межкоммунальные сообщества с собственными фискальными возможностями, межком­мунальные синдики целевого и многоцелевого характера, смешанные синдики (открытые или закрытые), области (pays), регионы, депар­таменты, государство, Европейский Союз. В течение более чем 30 лет все это наслаивалось, но не структурировалось. И как следствие — запутанность, конкуренция между институтами. «Кто может понять: за что отвечает департамент и за что — регион. Кто знает, к кому обращаться: к генеральному или региональному советнику для ре­шения конкретной проблемы», — вопрошает правительственный сайт страны. Вопросы далеко не риторического характера.

2. Все эти наложения имеют слишком высокую цену, что и опре­деляет необходимость упорядочения местных публичных расходов. Отмечается, что за последние 25 лет расходы местных коллективов увеличивались в 2 раза быстрее, чем национальное богатство.

3. Необходимость вовлечения территориальных коллективов в про­цесс модернизации. Начиная 1982 г. территориальная организация государства слабо эволюционировала. Увеличение деконцентриро- ванных служб государства реально не связывалось с последствиями передачи полномочий территориальным коллективам. Многочислен­ные реформы, направленные на рационализацию территориальной организации государства, недостаточно сочетались с взаимодействи­ем государственных и местных служб. Их реализация сдерживалась фактически тем, что они не затрагивали структурных элементов. И потому Правительство приступило к «исторической реформе тер­

164

риториальной организации государства в местном плане». Межми­нистерская перегруппировка деконцентрированных служб, взаимосо­гласованность всех ключевых функций отныне объявляются приори­тетными, отвечая двойной цели — экономии и эффективности.

Политическая модернизация страны. Особенно объемной являет­ся конституционная реформа, проводимая на основании Конститу­ционного закона от 23 июля 2008 г. № 2008-724 о модернизации институтов V Республики. Выполняя свои предвыборные обещания, Президент Н. Саркози декретом от 18 июля 2007 г. № 2007-1108 уч­редил комитет по разработке конституционного закона под предсе­дательством Премьер-министра Э. Балладюра. Проведение реформы политических институтов страны предполагалась по трем направле­ниям:

1. усиление контроля исполнительной власти;

2. усиление роли парламента;

3. утверждение новых прав.

Все эти направление получили в большей или меньшей степени отражение в Конституционном законе о модернизации политических институтов V Республики, принятом конгрессом обеих палат парла­мента 23 июля 2008 г.

Основные конституционные новеллы по первому направлению:

• ограничение президентского мандата двумя сроками подряд (ст. 6);

• назначение Президентом ряда чиновников на основе заключе­ния специальных комиссий обеих палат парламента, состав которых определяется органическим законом (ст. 13);

• в части чрезвычайных полномочий Президента (ст. 16). Обра­щение к парламенту по истечении 30 дней осуществления чрез­вычайных полномочий;

• право Президента обращения с устным посланием к парламен­ту (к конгрессу обеих палат, либо к каждой палате) (ст. 18);

• уточнение полномочий Правительства в области обороны и Президента как верховного главнокомандующего (ст. 5, 20, 21);

• осуществление права помилования Президентом только после заключения специальной комиссии, состав которой определя­ется законом (ст. 17).

В своем обращении к комитету по подготовке конституционного закона Президент Республики высказался о необходимости обеспе­чения стабильности правительства. Речь в данном случае шла об «ужесточении» структуры Правительства как в количественном опре­делении его состава, так и в соотношении министров, министров-

165