Материал: Sravnitelnoe_pravo_t_2_Lafitskiy (1)

делегатов, государственных секретарей, по примеру других стран, с четко зафиксированной законом (т.е. парламентом) структурой Пра­вительства. Тем не менее комитет, по существу, отказал Президенту в этой инициативе, сочтя преждевременным установление органи­ческим законом структуры Правительства, что, по мнению, комите­та, может быть сдерживающим началом на этапе модернизации госу­дарства.

Усиление парламента выражается:

• в ведении ст. 34-1, наделяющей парламент по примеру подав­ляющего большинства иностранных парламентов правом при­нятия резолюций, не имеющих юридической силы. Однако закон может придать им нормативный характер;

• увеличении числа постоянных комиссий, формируемых пала­тами, с шести до восьми (ст. 43);

• новой редакции ст. 42, устанавливающей, что требование сроч­ности рассмотрения правительственного законопроекта может сопровождаться рассмотрением альтернативного проекта, ис­ходящего от парламента;

• усилении самостоятельности палаты при установлении повес­тки дня (ранее правительственные законопроекты рассматри­вались в приоритетном порядке, т.е. правительство, по суще­ству, устанавливало повестку дня). Отныне, по меньшей мере, одно заседание в неделю (в том числе и в период внеочередных сессий) посвящено обсуждению вопросов к членам парламен­та и Правительства.

Кроме того, за палатами парламента признано право обращения в Государственный совет о предоставлении заключения на предла­гаемый ими проект закона, в чем им было отказано с 1875 г.

Расширение прав оппозиции. В новой редакции ст. 49 Конституции, по одной неделе предоставляется на рассмотрение правительственных законопроектов и проектов закона, исходящих от парламента, и одно заседание отведено на обсуждение законопроектов оппозиции.

Последнее, именуемое «хартией» прав оппозиции, нашло отра­жение в регламентах палат. Конкретное выражение этих прав про­явилось:

• в троекратном увеличении числа заседаний, проводимых по инициативе оппозиционных групп;

• возможности, предоставленной председателям оппозиционных групп, воспротивиться применению «запланированного зако­нодательного времени» («temps legislatif programm6») в случае обращения Правительства о введении ускоренной процедуры,

если шестинедельный срок между внесением и рассмотрением - законодательного текста не соблюден;

• возможности, предоставленной председателям оппозиционных . групп, добиваться, «продленного запланированного времени» . и «исключительного планируемого времени»;

• ведении в регламент Национального собрания принципа, пре­дусматривающего право оппозиции на председательство в ко­. миссии по финансам;

», • расширении состава бюро комиссий, комиссий по расследова­нию и контролю, дабы гарантировать в них представительство всех групп.

В части контрольной функции палаты предусматривается:

• создание комитета по оценке и контролю, состав которого дол­жен отражать политический состав палаты и одним из двух вице-председателей должен быть депутат от оппозиции;

• предоставление равного времени большинству и оппозиции v при реализации такой формы контроля как вопросы Прави­тельству и министрам;

• право оппозиции на первый устный вопрос Правительству;

• принцип назначения двух депутатов, один из которых принад­лежит к оппозиции, по докладам комиссий по применению закона;

• принцип назначения двух депутатов, один из которых принад­лежит оппозиции, в качестве докладчиков от комитета по оцен­ке и контролю;

• признание права («droit de tirage») оппозиционных групп доби­ваться создания комиссий по расследованию;

• признание права («droit de tirage»), позволяющего каждой груп­пе добиваться проведения аналитических исследований коми­тетом по оценке и контролю.

Причины усиления роли парламента и, в частности, расширения прав оппозиции следует искать, по-видимому, не только в стремле­нии правящего блока партий расширить социальную базу, проводи­мой им политики. Конституционными реформами начала 2000-х гг. было сделано практически все (снижение срока президентского ман­дата, синхронизация по времени президентских и парламентских выборов), чтобы не допустить явно не предусмотренного авторами конституции ситуаций «институционального сожительства» оппо­зиционных друг другу партийных блоков, когда президент — социа­лист, а большинство в Национальном собрании и формируемое им правительство — правоцентристы или наоборот.

167

Помимо явных осложнений, создаваемых подобным сосущество­ванием во власти двух блоков, совместное управление страной двумя оппозиционными силами объективно требовали учета позиций друг друга и, как следствие, принятия сбалансированных решений, отве­чающим интересам более широких слоев общества. В этом контек­сте совместное правление имело, очевидно, позитивный эффект.

Полностью отказаться от данного опыта означало, по-существу, пренебречь мнением и возможностями оппозиции влиять на прини­маемые правящими партиями решения, что в конечном счете едва ли отвечало интересам как правящему, так и оппозиционному бло­кам.

В части прав и свобод личности предусматривается учреждение должности Защитника прав граждан. Конституция пополнилась ст. 71-1, согласно которой:

«Защитник прав следит за соблюдением прав и свобод государствен­ными административными органами, территориальными коллектива­ми, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы, или органом, наделенным органи­ческим законом, ее полномочиями.

Он может принять к рассмотрению жалобу, поданную на условиях, предусмотренных органическим законом, любым лицом, считающим себя ущемленным деятельностью публичной службы или органа, указанного в первой части.

Органический закон определяет полномочия и способы вмешатель­ства Защитника прав. Он определяет условия, на которых ему может оказывать помощь коллегия при осуществлении его некоторых полно­мочий.

Защитник прав назначается Президентом Республики на шесть лет без права возобновления мандата, после применения процедуры, преду­смотренной последним абзацем статьи 13. Его функции несовместимы с функциями члена Правительства и члена Парламента. Иные случаи несовместимости устанавливаются органическим законом.

Защитник прав отчитывается в своей деятельности перед Прези­дентом и Парламентом».

Органический закон и закон о Защитнике прав (в настоящее время находятся на рассмотрении Парламента) должны соответ­ственно детализировать статус Защитника и наделить необходимыми полномочиями в реализацию его задач. Учреждение данной должно­сти ставит ряд вопросов институционального характера. Речь идет в первую очередь о соотношении Защитника с другими органами, на которые возложена защита прав человека. К которым относятся:

168

Медиатор Республики, Защитник детей, Национальная комиссия по информатике и свободам, комиссия по доступу к административным документам, Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы и др.

В отличие от указанных органов Защитнику прав придан консти­туционный статус, а его компетенция во многом поглощает их пол­номочия, что неизбежно ставит вопрос либо о пересмотре их функ­ций либо об упразднении некоторых их них. Во всяком случае, закон

о Защитнике прав предусматривает, по существу, упразднение долж­ностей Медиатора Республики, Защитника прав ребенка, Нацио­нальной комиссии по деонтологии безопасности.

Другой новеллой конституционной реформы 2008 г. является расширение субъектов, которые вправе инициировать процедуру конституционного контроля в ходе применения закона. Конституция V Республики, вводя институт конституционного контроля, исчер­пывающим образом, определив круг его субъектов (Президент, Пре­мьер-министр, председатели палат парламента, позже 60 депутатов и 60 сенаторов), признавала только предварительный и абстрактный контроль. Вследствие этого проект закона или его положение, не оспоренное до его подписания Президентом, после подписания и промульгации закона считаются соответствующими Конституции и не могут быть оспорены в Конституционном совете.

Новая ст. 61-1 позволяет Государственному совету (как высшему органу административной юстиции) и Кассационному суду (высшая судебная инстанция общей юстиции) обратиться в Конституцион­ный совет в случае констатации судом при рассмотрении конкрет­ного дела нарушения тем или иным положением закона конституционных прав и свобод. А Конституционный совет обязан вынести решение в установленный срок.

Таким образом, не только расширяется круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный совет, но и вводится последу­ющий контроль конституционности действующих законов. А это, по существу, является отступлением от действующей в стране доктрины и практики конституционного контроля.

Презумпция конституционности действующих законов явно по­колеблена, что объективно требует пересмотра самого понятия за­конности в деятельности исполнительной власти, когда соблюдение ее закона автоматически подразумевало и соблюдение Конституции. Отказ от презумпции конституционности закона, а следовательно, Допущение вероятности его неконституционности расширяет гра­ницы законности, в рамках которой должна действовать админист­

рация, распространяя ее и на соблюдение конституции. И как след­ствие, включение в сферу конституционного контроля нормативных актов Президента (известно, что ордонансы и декреты Правительства подписывается Президентом), а также нормативных актов Прави­тельства.

Действовавший ранее механизм конституционного контроля практически обесценивал право президентского вето. Действитель­но, свои сомнения в конституционности тех или иных положений законопроекта Президент мог развеять, обратившись в Конституци­онный совет до его подписания. Возвращение законопроекта в пар­ламент на повторное рассмотрение могло быть вызвано причинами политического характера, что явно или косвенно свидетельствовало

о его конфликте с парламентом и Правительством и едва ли отвеча­ло конституционному статусу французского Президента как «арбит­ра нации». Будучи интегрированным в исполнительную власть и фактически ее главой, Президент должен будет разделить с Прави­тельством и парламентом ответственность за положения закона, признанные неконституционными Конституционным советом по инициативе судебной власти.

Таким образом, расширение круга субъектов и введение последу­ющего конституционного контроля принципиально меняет всю сис­тему контроля, последствия изменений которой авторы конституци­онной реформы возможно не вполне оценили.

В рамках последней конституционной реформы внесены измене­ния, касающиеся формирования и деятельности Экономического и социального совета. Изменилось не только его название: Экономи­ческий, социальный и экологический совет. Речь идет не только о расширении предметной сферы деятельности Совета, но и о вклю­чении в нее вопросов, связанных с окружающей средой. В конечном счете эта конституционная новелла направлена на усиление его роли как инструмента обратной связи между государством и гражданским обществом.

Изменения, вносимые органическим законом ордонанс от 29 де­кабря 1958 г. № 58-1360 об Экономическом и социальном совете, касаются в первую очередь состава этого органа. Две меры в этой части — омоложение состава и усиление представительства женщин — призваны придать новый импульс в работе Совета. Предлагается снижение возраста для назначения в Совет с 25 до 18 лет. Кроме того, вводятся изменения в формирование состава Совета. Их цель — наи­более полное отражение этим конституционным органом позиций и интересов участников экономической, ассоциативной жизни обще-

170

схра, усиление социальных и территориальных связей, представитель­ство организаций и фондов, действующих в сфере охраны окружа­ющей среды.

. Мы остановились на ключевых вопросах, затронутых конститу­ционными реформами, проводимыми в стране с начала 2000-х гг. Во многом о результатах этих реформ, особенно последней, можно су­дить по мере их реализации. Тем не менее их интенсивность свиде­тельствует о стремлении Французского государства модернизировать свои институты, в наибольшей мере отвечающим современным усло­виям и потребностям.

Нельзя не отметить, что политическая модернизация во Франции сочетается с экономической модернизацией. Основополагающим нормативным актом в сфере экономических отношений стал Закон от 4 августа 2008 г. № 2008-776 о модернизации экономики, мобили­зующий характер которого отражен в названии его титулов и глав: мобилизовать предпринимателей, мобилизовать конкуренцию как рычаг роста, мобилизовать финансы, поощрять развитие малых и средних предприятий и т.д. Данный закон имеет не только мобили­зационный характер, связанный с выходом и преодолением послед­ствий финансового и экономического кризиса, но и, по существу, определяет приоритеты государственной политики в сфере эконо­мики на перспективу. В этом контексте экономическая и политиче­ская модернизация выступают как основа и условие дальнейшего развития Французского государства и общества страны.

Административное право. Административное право занимает особое место в правовой системе Франции, поскольку своим зарож­дением и развитием в огромной степени обязано судебной практике. Действительно, его основополагающие принципы заложены вели­кими решениями Государственного совета как единственной судеб­ной инстанцией в сфере управления. В немалой степени администра­тивное право обязано Трибуналу по конфликтам. Трибунал, разре­шая спорные вопросы гражданско-правовой и административной юрисдикций, по существу, определяет предметную область админи­стративного права. Определенный вклад в признание администра­тивно-правовой сферы внес кассационный суд, который в 1956 г. своим решением Публичное казначейство против Доктора Жери признает административную юрисдикцию, основанную на фунда­ментальном принципе: законодатель не может противоречить пуб­личному порядку. Суд также подтвердил существование вопросов, которые входят в компетенцию административной юрисдикции, регулируемой административный правом.

Часть 1. Романо-германское правовое сообщество

Со временем административное право наполняется законода­тельными актами, число которых постоянно увеличивается. Адми­нистративное право становится в меньшей степени административ­ным, т.е. продуктом судебной практики, а законодательным и регла- ментарным, т.е. регулируемым законами и актами исполнительной власти. Количество нормативных актов все более и более увеличи­вается, акты законодательной власти занимают все больший удель­ный вес среди них. Чаще всего они воспроизводят принципы, выра­ботанные судебной практикой. Иногда законодатель принимает акты, которые противоречат судебной практике. Однако, творчество законодателя расширяет судебную практику, а судебное толкование может привести к признанию недействительности законодательного акта, тем самым усиливая судебную составляющую административ­ного права. Все это обусловливает оригинальную особенность фран­цузского административного права.

Французское административное право появилось как право пуб­личной власти в ее постоянных отношениях с частными лицами. Администрация находится под контролем Правительства, некоторые ее органы подчинены одновременно гражданскому и администра­тивному праву. Президент следит за устройством органов админи­стративного характера, назначает высших чиновников, вправе при­нимать декреты, касающиеся администрации. Существуют опреде­ленные вопросы, касающиеся публичных свобод, регулирование которых конституцией возложено на законодателя. Все это ведет к расширению нормативной базы деятельности администрации. Еже­годно во Франции принимается более 1200 декретов, издаваемых Премьер-министром, а иногда и Президентом. К этому следует добавить министерские, межминистерские, префекторальные, му­ниципальные постановления и около 3000 циркуляров, которые разъясняют законы и декреты. Подсчитано, что принятие закона во Франции требует принятия от одного до 60 декретов (т.е. в среднем 12 декретов) по его исполнению. Государственный совет с 1987 г. обращает внимание правительства на чрезмерное регламентарное нормотворчество.

Современное французское административное право регулирует деятельность публичной администрации, которая включает в себя правительственную административную, децентрализованную фун­кциональную администрацию, администрацию органов местного самоуправления, определяет статус публичной службы, порядок раз­решения конфликтов в сфере управления, т.е. организацию адми­нистративной юстиции.

172

Правительственная администрация, аппарат и службы Премьер- министра. Аппарат Премьер-министра состоит из собственно Каби­нета Премьер-министра, генерального секретариата Правительства и генерального секретариата, национальной обороны. Кабинет вы­полняет многообразные и сложные задачи в сфере государственного управления. В него входят: директор, заместитель директора, чинов­ники по особым поручениям при Премьер-министре, советники по социальным проблемам, технические советники, советники по осо­бым поручениям и т.д. Основной задачей генерального секретариата является организация межминистерских встреч. Генеральный сек­ретариат национальной обороны был создан в 1862 г., и заменил генеральный штаб национальной обороны. К компетенции этого секретариата относится координация деятельности министерств по проблемам обороны.

Ответственность членов Правительства. В соответствии со ст. 68 Конституции «члены Правительства несут ответственность за дей­ствия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты». Обвинение членам Правительства, а также их соучастникам в случае заговора против безопасности госу­дарства может быть предъявлено только обеими палатами парламен­та, принявшими открытым голосованием решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит их Высокая палата пра­восудия на основании уголовного законодательства, действующего на момент совершения указанных деяний.

Министерства

Нормативные акты. Во Франции исполнительная власть незави­сима от законодательной в создании, реорганизации и управлении министерств, установлении объема их компетенции. Тенденция к снижению и сужению законодательной базы деятельности минис­терств, проявившаяся в период IV Республики, получила свое логи­ческое завершение в V Республике. Если во времена III Республики министерства создавались и упразднялись на основании закона, то уже в IV Республике полномочия министров Правительства опреде­лялись декретами исполнительной власти. А одним из первых декре­тов Правительства V Республики явился Декрет от 22 января 1959 г., которым закреплялось Право премьер-министра устанавливать пол­номочия министров по собственному усмотрению.

Несмотря на то что в системе законодательства нет кодифициру­ющего акта общего действия, содержание статутов отдельных ми­нистерств отличается единообразием. Достигается это тем, что в силу

сложившихся административных традиций декреты Правительства, определяющие организацию и круг полномочий министерств, на протяжении десятилетий оперируют одними и теми же моделями организационных структур и унифицированной терминологией для обозначения структурных подразделений центрального аппарата министерств. Поэтому представить себе систему законодательства, регламентирующего деятельность министерств, можно на примере одного министерства, в частности Министерства внутренних дел (МВД).

Основным актом, определяющим полномочия министра внутрен­них дел и организационную структуру центрального аппарата ми­нистерства, является Декрет об организации центральной админи­страции министерства внутренних дел от 19 апреля 1974 г.

Декрет устанавливает основные структурные подразделения ми­нистерства, компетенцию глав этих структурных подразделений и закрепляет за министром право определять внутреннюю структуру подразделений, предусмотренных Декретом, и распределять между ними функции.

В развитие Декрета и на его основе министр внутренних дел издал постановление от 13 мая 1974 г., в котором установлена детальная структура каждого из трех главных управлений и распределены меж­ду ними функции и обязанности. Декрет и постановление в совокуп­ности составляют (хотя формально они в единый акт не сведены) кодификацию основных норм, регламентирующих деятельность МВД.

Помимо основных актов в систему законодательства, регламен­тирующего деятельность МВД, входят акты, посвященные отдель­ным сторонам этой деятельности. Такими актами являются: Закон «О полномочиях министров Временного правительства Республики я об организации министерств» от 24 ноября 1945 г., согласно кото­рому полномочия министров и организация министерств определя­ются декретами и иными подзаконными актами; Ордонанс от 6 ян­варя 1945 г., посвященный финансовым вопросам, в ст. 3 которого содержится положение о том, что учреждение новых ведомств госу­дарственного управления допускается только после открытия соот­ветствующих кредитов; Декрет от 26 июня 1974 г., который также распространяет свое действие на всю систему министерств, но затра­гивает частный вопрос: определяет круг лиц, которым министры могут делегировать свои полномочия.

Виды министерств. В юридической литературе приводятся раз­личные основания для классификации министерств.

174

М Если в основу классификации положить направления деятель- щ ности министерств, то их можно разделить на три крупные катего- щ рии: 1) министерства военно-политического характера. К ним от­В цосятся министерство национальной обороны; министерство внеш-

• них сношений; министерство внутренних дел; министерство

• юстиции; 2) социально-экономические министерства. Это минис- Втерства экономики, финансов и бюджета; промышленности; сель- И 0КОГО хозяйства, торговли и т.д.; 3)министерства культурно-просве- В-штельского характера, такие как министерство образования, куль- В typbi, спорта и досуга и др.

В • Основанием классификации министерств может служить также В характер и объем возлагаемых на них полномочий. Базируясь на этих В критериях, можно констатировать определенную иерархичность ми- В нистерств с точки зрения их политической значимости.

В Компетенция министерств. Место или роль конкретного минис-

I' терства в системе государственного управления определяется его

1. компетенцией, компетенция министерства складывается из право- Ц мочий, которые можно разделить на следующие группы: 1) органи- Ц зация внутренней структуры министерства и руководство его персо- Ц малом; 2) руководство нижестоящими органами (речь идет о пери- Щ ферийных органах министерств); 3) координация деятельности со Ц смежными министерствами и ведомствами по отдельным проблемам; К 4) предписание определенных действий гражданам. Объем указанных р правомочий у каждого конкретного министерства различен. Следу-

1. ет отметить, что с точки зрения личности последняя группа право­> мочий имеет особое значение, поскольку при реализации именно j этих правомочий непосредственно затрагиваются права и интересы | граждан. С юридической точки зрения в данном случае речь идет о праве министерства на нормотворческую деятельность, месте при- | нимаемых ими актов в системе действующего законодательства. Но это — тема специального исследования. В рамках же данной работы j ограничимся лишь констатацией, что объем правомочий последней

• группы у различных министерств далеко не одинаков.

№ Структура министерств. Руководство министерством осуще­ствляет министр. Министр назначается Президентом Республики по { Предложению Премьер-министра. Министр выступает в двух каче-

1. ствах: во-первых, как член Правительства и, во-вторых, как руково- : дитель вверенной ему сферы управления. Как глава министерства . министр достаточно самостоятелен в организации его внутренней ' структуры. Во всяком случае, любой проект, касающийся внутренней организации министерства, подготавливается самим министерством,

L 175

»•