Материал: Sravnitelnoe_pravo_t_2_Lafitskiy (1)

Кроме того, практически, это отличие знает многие исключения. Управленческий персонал публичных учреждений промышленного и коммерческого характера в основном служебный, некоторые из них получают по закону право набора служащих, между тем как не­которые публичные учреждения по частному праву пользуются кон­трактами по частному праву.

Публичные учреждения по частному праву могут вести отчетность согласно отчетному плану, применяемому к предприятиям, а неко­торые публичные учреждения промышленного и торгового характе­ра, наделенные публичным бухгалтером, могут быть частично под­чинены общему регламенту публичной отчетности.

Несмотря на то что публичные учреждения промышленного и коммерческого характера во многих отношениях близки к юридиче­ским лицам по частному праву, они получают, так же как юридиче­ские лица по публичному праву, некоторые привилегии по публич­ному праву.

Типы публичных учреждений:

• местные публичные учреждения образования — МПУО (кото­рые являются частью ПУА);

• публичные учреждения научного и технологического характера (ПУНТ);

• публичные учреждения научного, культурного и профессио­нального характера (ПУКП);

• публичные учреждения по научному сотрудничеству (ПУНС);

• публичные учреждения по культурному сотрудничеству (ПУКС);

• экономические публичные учреждения (ЭПУ);

• публичные учреждения по межкоммунальному сотрудничеству (ПУМС);

• публичные учреждения здравоохранения (ПУЗ);

• публичные учреждения культа (ПУК);

• публичные службы жилищ (ПСЖ);

• школьные кассы (местные публичные службы);

• пожарная и спасательная департаментская служба (ПСДС).

Независимые административные органы

Французской политико-правовой идее принадлежит создание парламентом таких оригинальных учреждений, как «независимые административные органы» (Национальная комиссия по информа­тике и свободам, Комиссия по доступу к административным доку­ментам, комиссия по траспарентности и плюрализму прессы, На­циональная комиссия по коммуникации и свободам и др.), которые

185

выступают в качестве противовеса (contre-pouvoir), администрации, являя собой, по словам проф. Кермона, «великое умение француз­ского публичного права защитить свободы не усилением судебной власти, а путем насаждения в администрацию независимых инстан­ций, следуя традиции, магистрально установленной Государствен­ным советом»¹. Действительно, эти органы играют определенную роль по защите прав и свобод личности и не только.

Институциональная и правовая природа. Несмотря на то что «не­зависимые органы» появились по Франции в 70-е годы, ни закон, ни судебная практика не дают им ясного определения. Согласно докла­ду Государственного совета 2001 г. независимые административные органы «действуют от имени государства и, не будучи подчинены Правительству, наделяются для осуществления своих задач гаранти­ями, которые позволяют им действовать вполне автономно; их дея­тельность не может быть никем, кроме судьи, переориентирована или подвергнута критике».

Выражением «независимые административные органы» охваты­ваются три вида органов, создаваемых законодателем: независимые органы (Посредник Республики, Защитник детей.), независимые административные органы (Комиссия по доступу к административ­ным документам, Национальная комиссия по информатике и сво­бодам...), независимые публичные органы.

Общая черта этих органов состоит в их особом месте в институ­циональной организации, что направлено на придание им прочных гарантий независимости в реализации определенных задач публичной службы. Тем не менее эти органы не должны становиться разновид­ностью администрации по общему праву, что подчеркнуто в докладе Государственного совета 2001 г. В докладе П. Жерар, представленном Парламентской службе по оценке законодательства в 2006 г., отмеча­ется, что увеличение количества независимых административных органов может поставить под сомнение легитимность традиционной административной деятельности. Последнее требует от законодателя обоснования новой формы административной деятельности. Перво­причина появления независимых административных органов видит­ся в поиске более независимого способа государственного вмешатель­ства в наиболее чувствительные области социальной и экономической жизни. В. этом контексте НАО представляется более предпочтитель­ной по сравнению с традиционной администрацией юридической формой в регулировании деятельности новых секторов, открытых конкуренции.

¹ Цит. по: Blandine В.-К. L’ Etat et democratic. Paris, 1986. P. 83.

186

Однако создание и деятельность этих органов породили фунда­ментальное противоречие. Действительно, согласно ст. 20 Конститу­ции администрация находится в распоряжении Правительства, а НАО изъяты из сферы контроля исполнительной власти. Возникает вопрос: если Конституция отдает администрацию под власть Правительства, то каким образом может быть обеспечена независимость администра­тивного органа? Двусмысленность положения состоит в том, что Правительство должно нести перед парламентом ответственность за независимые административные органы, над которыми оно не имеет никакой иерархической власти. В этом справедливо усматривается и сила и слабость независимых административных органов (итоговое исследование по докладу Ж. - М. Потье).

Независимость этих органов вовсе не означает бесконтрольность и не снимает с них ответственность за свою деятельность. Таким об­разом, речь идет о том, на кого возложен этот контроль и о формах и пределах этого контроля. Являясь частью национальной институцио­нальной системы, независимые административные органы должны соблюдать все ее принципы, в основе которых ст. 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой «общество имеет права потребовать отчет от любого публичного агента администрации». Рассмотрев доклад П. Жерар, Парламентская служба по оценке зако­нодательства заключила, что «демократический контроль над незави­симыми административными органами не может осуществляться Правительством, не ставя под сомнение гарантии независимости, предоставляемые этим органам, и потому он должен быть возложен на парламент. Усиление подобного контроля позволит примирить требование независимости с принципом ответственности».

По результатам обсуждения доклада Служба приняла следующие 30 рекомендаций, которые сгруппированы по шести направлениям.

1. Улучшение условий осуществления полномочий независимы­ми административными органами, в том числе:

а) обеспечение присутствия комиссара Правительства при орга­нах наделенных регламентарной властью;

б) создание в НАО, наделенных санкционирующих полномочий, достаточно многочисленных коллегий, для того, чтобы отделить функции преследования и наказания.

2. Рационализация юридического режима и организации НАО.

3. Улучшение условий обращения ВНО.

4. Усиление независимости НАО и предоставление им средств, соответствующих их задачам.

5. Укрепление независимости коллегий и служб НАО.

187

6. Усиление демократического контроля над деятельностью не­зависимых административных органов.

Среди этих рекомендаций можно выделить следующие:

• Конституционное закрепление (или на уровне органического закона дополняющего ст. 34 Конституции) компетенции зако­нодателя в установление правил, касающихся создания и орга­низации независимых административных и публичных адми­нистративных органов.

• Регулярное проведение в рамках компетентных комиссий оцен­ки деятельности существующих НАО в целях проведения в случае необходимости их реорганизации.

• Ограничение числа независимых публичных органов, наделен­ных правом юридического лица, только теми, деятельность которых сводится к взиманию налогов и сборов.

• Предварительная оценка полномочий нового органа, которые не могут осуществляться уже существующими органами.

• Определение в законодательных рамках общих характеристик НАО в отношении их независимости, их санкционирующих процедур и публикации ежегодного доклада.

• Наделение органов, таких как Защитник детей, правом рас­смотрения дел по собственной инициативе, если они сочтут это необходимым.

• Предоставление администрации возможности обращения в НАО по любому вопросу, входящему в сферу их компетенции и разрешить НАО доступ к административной экспертизе.

• Установить продолжительность мандата не более шести лет с обновлением коллегии на треть каждые два года.

• Предоставление любому органу права принятия внутренних правил деонтологии для обеспечения независимости его служб.

• Публикация всеми НАО ежегодного отчета, адресуемого пред­седателям обеих палат парламента, председателям финансовых комиссий и председателям компетентных комиссий.

• Определение целей и показателей ее результативности деятель­ности НАО для улучшения контроля над ними со стороны парламента.

• Заслушивание каждого независимого административного ор­гана компетентными парламентскими комиссиями после пуб­ликации их ежегодного доклада.

Отличительные характеристики независимых органов. При харак­теристике независимых органов выделяется три критерия.

188

1. Властный. Независимый административный орган может при­нимать исполнительные решения, что отличает его от судебных инс­танций, решения которых имеют властный характер, и консультатив­ной администрации, представляющей только заключения. Однако независимый административный орган может обладать юрисдикци­онными и консультативными полномочиями, как, к примеру, Банков­ская комиссия.

Регламентарная власть, которой могут быть наделены некоторые независимые административные органы, может привести к конку­ренции с регламентарной властью Премьер-министра, и потому должна быть ограничена, согласно позиции Конституционного со­вета, строго определенной областью.

Попытки парламента наделить их более широкими полномочия­ми по контролю над администрацией пресекаются Конституцион­ным советом. Достаточно вспомнить в связи с этим решение Совета, которым были отменены ряд положений Закона № 84-937 от 23 ок­тября 1984 г. об ограничении концентрации, финансовом контроле и плюрализме прессы, касающиеся полномочий Комиссии по трас- парентности и плюрализму прессы, учрежденную для контроля за соблюдением закона. Законодатель наделил Комиссию широкими полномочиями по контролю над предприятиями прессы. Однако Конституционный совет практически лишил Комиссию реальных полномочий (признав неконституционными ряд его положений, касающихся именно полномочий Комиссии), превратив ее по суще­ству в наблюдательный орган. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной влас­ти, откуда бы она ни исходила: то ли непосредственно от парламен­та, то ли от «независимых» органов, им создаваемых. В этих услови­ях роль этих органов не следует переоценивать.

Тем не менее их власть, единственно связанная с исполнением законов, в значительной степени используется в регулятивных целях. Однако внимательными комментаторами деятельности НАО было замечено, что за своеобразным пониманием независимыми адми­нистративными органами «регулирования» подчас вуалируется, фор­мально прикрываясь разрешением споров, подлинно администра­тивные решения.

2. Административный. Независимые административные органы в целом являются интегральной частью государства, а это означает, что они не являются публичными учреждениями, наделенными ста­тусом юридического лица. Следовательно, они чаще всего не имеют имущества, не могут обращаться к правосудию и заключать контрак-

189

Часть 1. Романо-германское правовое сообщество

ты. Однако закон может наделить их элементами юридического лица, в частности правом набора персонала или финансовой автономией. Критерий юридического лица, таким образом, становится спорным. Например, Служба по финансовым рынкам, характеризуемая как независимый публичный орган, часто рассматриваемая как незави­симый административный орган, располагает статусом юридическо­го лица.

3. Независимый. Несмотря на интергированность в государство, их независимость проявляется в том, что они изъяты из властной иерархии. Эта независимость необходима государству, чтобы придать кредитоспособность и легитимность органам, развивающим чув­ствительные сферы. Несмотря на то что председатели независимых административных органов часто назначаются Президентом Респуб­лики, последние считают своим долгом как можно быстрее подтвер­дить свою независимость.

НАО чаще всего имеют коллегиальный характер, что не исключа­ет наличие индивидуальных органов, например Защитник ребенка.

Независимые административные органы действуют в различных направлениях, в частности:

• экономического и финансового регулирования;

• информации и коммуникации:

• защиты управляемых от «скверного управления».

Виды независимых административных органов. Независимые ад­министративные органы условно делятся на две группы: 1) признан­ные законом; 2) отвечающие критериям Государственного совета.

В первую группу входит:

• Служба по финансовым рынкам;

• Агентство по борьбе против допингов (независимый админис­тративный орган, наделенный статусом юридического лица).

• Национальная комиссия по информатике и свободам;

• Высший аудиовизуальный совет;

• Национальный консультативный совет по этике;

• Агентство по оценке исследований и высшего образования (ранее — Комитет по оценке публичных учреждений научного, культурного и профессионального характера);

• Высшая служба по борьбе против дискриминации и за равен­ство;

• Служба по регулированию электронных коммуникаций и почт;

• Комиссия по доступу к административным документам;

• Национальная комиссия по счетам избирательной кампании и политическому финансированию;

190

• Национальная комиссия по контролю над нарушениями без­опасности;

• Консультативная комиссия по секретам национальной обороны;

• Совет по предупреждению и борьбе против допингов;

• Служба по контролю над шумовыми злоупотреблениями в аэропортах;

• Национальная комиссия по деонтологии безопасности;

• Посредник Республики;

• Защитник ребенка;

• Генеральный контролер по надзору за местами лишения сво­боды.

Административные органы, которые могут быть охарактеризова­ны согласно критериям Государственного совета (доклад Совета 2001 г.) как «независимые»:

• Служба ядерной безопасности (создана в 2006 г.);

• Паритетная комиссия по публикациям и агентствам прессы;

• Высший совет агентства Франс-пресс;

• Национальная комиссия по контролю над избирательной кам­панией по выборам Президента Республики;

• Комиссия по опросам;

• Комиссия по фискальным нарушениям;

• Центральное бюро по тарификации;

• Посредник по кино;

• Комитет кредитных учреждений и инвестиционным предприя­тиям;

• Комитет по сотрудничеству и трансфертам;

• Совет по конкуренции;

• Комиссия по контролю над страхованием;

• Комиссия по контролю над взаимопомощью и страховыми институтами;

• Национальная комиссия по торговому оборудованию;

• Дисциплинарный совет финансового управления;

• Комиссия по регулированию энергетики;

• Центральная постоянная комиссия по сельскохозяйственным доходам;

• Банковская комиссия;

• Комиссия по безопасности потребителей;

• Комиссия по финансовой прозрачности политической жизни. Впервые понятие «независимый административный орган» было

применено к Комиссии по информатике и свободам, учрежденной Законом от 6 января 1978 г. об информатике, картотекам и свободам

191

Часть 1. Романо-германское правовое сообщество

(по предложению законодательной комиссии Сената). Тем не менее содержание этого понятия не раскрывалось. Несколько лет спустя, в 1984 г., к этому понятию апеллирует Конституционный совет, ха­рактеризуя Высший аудиовизуальный совет как «независимый ад­министративный орган». Конституционный совет счел, что «учреж­дение административного органа, независимого от правительства, наделенного таким важным полномочием в части свободы комму­никаций, как выдача разрешения для осуществления достаточно важного правомочия по отношению к свободе коммуникации как предоставление радиотелевизионной услуги, предлагаемой населе­нию через кабельную сеть, представляет собой фундаментальную гарантию в осуществлении публичной свободы».

Попытка определить содержательные характеристики была сде­лана Парламентской службой по оценке законодательства (2006 г.) на основе обсуждения доклада сенатора П. Жерар «Независимые административные органы».

Однако «было бы слишком претенциозным утверждать, что неза­висимые административные органы существуют во всех странах, как отмечает, проф. Ж.-М. Потье в итоговом докладе. И напротив, бес­спорно, что речь идет крайне распространенном виде учреждений». Однако быль бы тщетно искать общую модель, поскольку эта модель не существует, добавляет он.

По мнению Ж.-М. Потье, почти во всех рассмотренных в иссле­довании странах существуют органы близкие к французской модели независимых административных органов. В то же время обнаружи­вается, что эти органы подчас значительно отличаются от их фран­цузских аналогов¹.

¹ Так, в Германии не существует концепции независимых административных ор­ганов. Однако в стране действуют высшие автономные федеральные органы.

В США — Агентства; В Канаде — Комиссии; в Великобритании — «Quangos» (квазиавтономные неправительственные организации). Большинство стран про­являют достаточную сдержанность в квалификации этих административных ин­станций.

В США только «Независимые регулирующие агентства», в свою очередь, под­разделяемые на «независимые регламентарные агентства» и «Исполнительные агентства», могут быть отнесены к независимым административным органам.

В Великобритании насчитывается 120 исполнительных агентств, ответствен­ных за текущее управление, и более 1200 внешних публичных органов в минис­терских структурах. Среди всех этих органов близки к независимым администра­тивным органам те, состав которых гарантирует независимость и задача которых состоит в секторальном регулировании.

В Испании различаются органы, наделенные специальной автономией (близ­кие к НАО) и учреждения, привязанные к администрации.

В Италии органы, создаваемые с 1970-х гг., следуют французской модели. Но название «независимые органы» может также обозначать административные служ-

192

Публичная служба

Французское законодательство достаточно полно и четко регули­рует организацию публичной службы в стране. Ее основные прин­ципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав чело­века и гражданина 1789 г. и Преамбуле Конституции 1946 г., которые интегрированы в конституционные источники права Франции¹.

Статья 34 Конституции относит «установление категорий пуб­личных учреждений» и «основных гарантий, предоставляемых граж­данским и военным государственным служащим» к сфере закона, т.е. компетенции парламента. Декларация прав человека и гражда­нина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула Конституции 1946 г. — свободное опре­деление условий и труда и право на забастовку.

Французское законодательство проводит различие между госу­дарственной и местной публичными службами. «Общий статут пуб­личной службы» включает в себя четыре закона, которые являются его разделами:

1. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;

2. Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о государственной публичной службе;

3. Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе;

4. Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона, которые являются первым и вто­рым разделами общего статута. Общий статут служит правовой ос­новой государственной службы в стране. Он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии.

бы, консультативные органы или инстанции, наделенные правом принятия ре­шений.

В Норвегии, где впервые появились независимые инстанции, их понятие только доктринальное.

В Нидерландах понятие НАО введено доктриной. Ему соответствуют около 200 органов.

В Швейцарии существуют независимые органы, связанные с центральной администрацией и органы в целом автономные, такие как Федеральный институт интеллектуальной собственности и Служба по контролю над медикаментами.

В странах Центральной и Восточной Европы появилось множество незави­симых органов после падения прежних режимов (20 — в Латвии).

В Европейском Союзе только один орган — Европейский посредник (учреж­ден в 1994 г.) — может быть охарактеризован как независимый орган.

¹ См.: Франция. Конституция и Законодательные акты. М., 1989 г.

193

Кроме общего статута существуют особые статуты, которые кон­кретизируют применение общего статута к служащим администра­тивных органов, близких по характеру своей деятельности. В особых статутах фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу (требуемый диплом, органи­зация конкурсов), продвижение по службе и присвоение соответ­ствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения служащих (откомандирование, переход в распоряжение иной адми­нистративной службы, внештатная работа). Особый статут прини­мается декретом Государственного совета после консультации в Высшим советом центральной государственной службы.

К некоторым категориям государственных служащих (полиция, гражданская авиация) применяются специальные статуты, которые принимаются законом. Ряд принципиальных положений, касающих­ся государственной службы, содержатся в решениях Конституцион­ного и государственной советов.

Структура государственной службы

1. Понятие «государственный служащий». Во французском зако­нодательстве отсутствует понятие «государственный служащий». Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государствен­ной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции.

Правовая доктрина и административная практика различают по­нятия «служащий» и «чиновник». В отличие от некоторых категорий служащих, которые принимаются по контракту (до трех лет), на повременную работу (не более 120 часов в месяц) или в качестве помощников, правовое положение чиновника характеризуется вклю­чение на постоянной основе в штат государственного администра­тивного органа на должность, соответствующую его рангу в адми­нистративной иерархии.

2. Классификация государственных служащих. В зависимости от выполняемых функций и условий приема персоналы (штаты) адми­нистративных органов подразделяются на четыре категории: А, В, С, Д. В категорию А входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческий решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории В выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специаль­ное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). В эту категорию входят административные секретари, инспектора, учите-

194