Материал: Sravnitelnoe_pravo_t_2_Lafitskiy (1)

и уж в любом случае ни один декрет по этому вопросу не может быть одобрен без согласия заинтересованного министра. Поскольку ор­ганизация работы министерства возложена на министра и рассмат­ривается как средство обеспечения выполнения поставленных перед министерством задач, Доктрина требует, чтобы ничто не мешало министру производить реорганизацию служб и их регламентацию. Его полномочия в этой сфере имеют дискреционный характер.

Каждое министерство имеет, в принципе, следующую организа­цию: кабинет, дирекции (бюро), советы и комитеты, органы инспек­ции, периферийные службы.

Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, состоит из директора кабинета, начальника кабинета, технических советников и специально уполно­моченных лиц. Кабинет министра помогает ему осуществлять, с од­ной стороны, связь с политическими кругами, с другой стороны, связь с подразделениями министерства, прежде всего с дирекциями, возглавляемыми директорами. Министерские кабинеты возникли еще в III Республике, а их правовое положение было впервые регла­ментировано Законом 1911 г. и Декретом 1912 г., установившими максимальное число лиц, которые могут входить в министерский кабинет. В большинстве случаев кабинет насчитывает 10 членов: начальник кабинета, директор, глава секретариата и семь других со­ветников или чиновников по особым поручениям.

Кабинет — учреждение весьма своеобразное. Он не является обыч­ным подразделением министерства. Министерский кабинет состоит из сотрудников, ответственных лично перед министром. Работники министерского кабинета назначаются решением министра и уходят в отставку вместе с ним. Их связь с остальными чиновниками прояв­ляется лишь в том, что они пользуются обычным статусом и приви­легиями чиновников. Фактически министерские кабинеты включают в себя не только официальных должностных лиц, но и полуофици­альных работников, причем практически в том же количестве. Кроме того, в кабинеты входит еще третья категория лиц, которых опреде­ляют как «тайных», поскольку их обязанности не определены. В не­которых министерствах министерские кабинеты (в широком смысле) состоят из 100 человек.

Важной функцией кабинета является координация деятельности департаментов на министерском уровне. Это тем более необходимо, ибо очень часто реорганизация министерств приводит к перемеще­нию отдельных департаментов из одного министерства в другое и тем

176

самым нарушает традиционные связи и взаимопонимание на уровне основных подразделений министерств, каким являются департамен­ты. Положение усугубляется тем, что министры, находящиеся в должности в течение короткого периода времени и обремененные многими политическими проблемами не министерского характера, оказываются не в состоянии координировать работу департамента и понять всю глубину проблем, стоящих перед министерством. В этих условиях единственным органом, который способен принять на себя в рамках министерской организации задачу координации и арбитра­жа, оказывается кабинет министра.

Все министерства имеют иерархическое строение органов управ­ления.

Основным элементом министерства является дирекция. Каждая дирекция предназначена для реализации одной из функций минис­терства. Дирекция рассматривается как автономное подразделение, и руководитель дирекции — директор имеет особый правовой статус. Это подчеркивается тем, что директора (так же, как и ограниченный круг других чиновников) назначаются не актами министров, а декре­тами Совета Министров. Такой порядок предусмотрен ст. 13 Кон­ституции 1958 г., указывающей, что «директора центральных ве­домств назначаются Советом Министров». Директор центрального ведомства оказывается, таким образом, на вершине административ­ной иерархии. Конечно, он действует под руководством министра, но его полномочия вытекают из его назначения непосредственно Правительством. Это обстоятельство, особенно если учитывать час­тые смены министров, способствует не только стабильности, но и независимости директоров. Оно же влияет и на характер отношений директора с кабинетом министра.

Назначение непосредственно подчиненных директорам лиц — заместителей директоров и помощников директоров, т.е. лиц, явля­ющихся руководителями служб, так же как и назначение директоров, сопряжено с определенными формальностями, до известной степе­ни ограничивающими свободу министров и направленными на уси­ление стабильности государственного аппарата. В настоящее время, если не учитывать нескольких исключений, назначение этих катего­рий государственных служащих «производится совместным поста­новлением Премьер-министра и заинтересованного министра, от­ветственного за публичную службу».

Дирекции подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Дирекции первого вида направлены на реализацию основных функ­ций министерства. Горизонтальные дирекции оказывают лишь опо­

177

средствованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. Таковы, как правило, дирекции общего управ­ления, персонала и бюджета; служба исследований н предложений; отдел международных отношений. Стремление усилить воздействие государства на различные аспекты социальной и экономической жизни общества приводил к расширению функций отдельных ди­рекций и, как следствие этого, их разделению. Возрастание числа дирекций, естественно, вызывает желание упростить систему. Один из таких способов — слияние министерств, имеющих близкие функ­ции, в так называемые большие министерства, в рамках которых появилась возможность слияния дирекций, занимающихся общими вопросами управления. Обычно в министерстве бывает не больше 6—10 дирекций. Но лишь в немногих министерствах, например в министерстве юстиции, директора собираются вместе под руковод­ством министра, образуя руководящий орган министерства.

Другим важным звеном министерской структуры являются бюро, которые наряду с дирекциями составляют основу центральной адми­нистрации. В дирекцию входят четыре—восемь бюро. Руководители бюро и вышестоящие лица (исключая директоров) составляют так называемую гражданскую администрацию. В соответствии с Декретом от 30 июня 1972 г. эта категория лиц под руководством директора проводит в жизнь установленную последним политику, вырабатыва­ет обязательные для этого инструкции и регламенты, а также подби­рает необходимый персонал.

В каждом министерстве существует ряд подразделений, деятель­ность которых связана с так называемой управленческой техникой. Это подразделения, занимающиеся организацией архивного дела и систематизацией документации, а также информацией, вопросами организации и методов работы, разработкой методов планирования, отчетности и т.п. В системе органов министерства эти подразделения обладают значительной самостоятельностью, поскольку организация и формы деятельности в большей степени зависят от соответству­ющих межминистерских служб, нежели от руководства министер­ства, в рамках которого они действуют. Например, в каждом минис­терстве существуют подразделения, занимающиеся статистикой. Формы и методы их работы определяются Национальным институ­том статистики и экономических исследований. С результатами сво­ей работы статистический орган министерства обязан знакомить не только свое руководство, но и Национальный институт. Таким об­разом, эти службы находятся фактически в двойном подчинении. Двойное подчинение подразделений, занимающихся «управленче­

178

_ской техникой», оказывает влияние на положение их персонала, работники этих подразделений находятся на службе соответству­ющих министерств и подчиняются их руководителям, но они значи­тельно теснее связаны с соответствующими межминистерскими службами, каждая из которых либо действительно образует, либо стремится образовать замкнутую группу специалистов-чиновников.

Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля, которые осуществляют контроль над дея­тельностью администрации. Инспекции контролируют соблюдение общего порядка, оценивают эффективности деятельности админи­страции, устанавливают ответственность должностных лиц за недо­статки в работе. Однако органы инспекции не имеют права прини­мать решения.

В несколько ином положении находятся так называемые гене­ральные инспекции министерств, являющиеся по существу органа­ми министров. Принимаемые ими акты фактически предопределяют решения министров и поэтому не только констатируют состояние дел, но и предполагают определенное решение вопроса.

Как правило, генеральная инспекция действует в рамках своего министерства. Исключениями являются инспекции министерства внутренних дел и министерства экономики и финансов. Генеральная инспекция МВД в случае обращения к ней руководителя другого центрального ведомства может контролировать деятельность соот­ветствующих ведомств. Инспекция министерства экономики и фи­нансов в пределах своей компетенции может осуществить инспекцию любого центрального ведомства.

Иерархический контроль в отличие от инспекции, совершаемой периодически, осуществляется начальниками в отношении подчи­ненных им по службе чиновников постоянно. Проводя иерархиче­ский контроль, начальник имеет право отменять решения своих подчиненных и давать им обязательные для исполнения указания. Иерархический контроль бывает двух видов: осуществляемый в отношении непосредственно подчиненных лиц — в этом случае он может и должен быть в полном смысле постоянным; осуществляе­мый в отношении лиц, отделенных от контролера несколькими инстанциями — в этом случае он представляет собой одну из форм инспекции.

Финансовый контроль в принципе осуществляется вне рамок обычных служебных отношений. Он проводится работниками минис­терства экономики и финансов и охватывает все служебные отноше­ния, имеющие финансовые последствия, причем финансовый конт-

Часть 1. Романо-германское правовое сообщество

роль распространяется не только на органы управления, но также и на публичные предприятия, если они финансируются государством. За­коном от 10 августа 1922 г. установлено, что заключения финансовой инспекции, должны анализировать, прежде всего, правильность и целесообразность расходов, а также точность оценок имущества. Фи­нансовая инспекция должна ограничиваться финансовыми вопроса­ми, не затрагивая правовых, технических и иных аспектов.

При рассмотрении функций министерств нельзя ограничиваться анализом деятельности их центрального аппарата. Понять в полной мере деятельность министерства можно лишь тогда, когда учитыва­ются полномочия не только центра, но и местных органов минис­терств. Делегация министерских полномочий префектам регионов и департаментов в результате реформы 1981 г. привела к тому, что пре­фект, являясь руководителем всех периферийных служб центральной администрации на местах, выступает одновременно в качестве пред­ставителя Правительства и каждого министерства в отдельности.

На функции и структуру министерств оказывает влияние не толь­ко внутренняя политика. Процесс европейской интеграции привел к тому, что практически во всех министерствах созданы новые службы, регулирующие взаимодействие министерств как центральных ве­домств Франции с соответствующими органами Европейского Союза.

Ответственность. Министры несут гражданскую, уголовную и политическую ответственность. Гражданскую ответственность ми­нистры несут перед частными лицами и государством.

1. Ответственность перед частными лицами. Деятельность минис­тров подчиняется основному принципу, выраженному в ст. 1382 Гражданского кодекса, об обязанности возмещения причиненного ущерба. Применение этого принципа, однако, связано как с разде­лением административной и судебной властей, так и с разграниче­нием, проводимым между должностным проступком и проступком, совершенным в качестве частного лица. В этом отношении минист­ры поставлены в одинаковые условиях государственными служащи­ми, изучение положения которых относится к предмету администра­тивного права.

2. Ответственность перед государством. Ввиду широких полномо­чий министров в финансовой области и весьма важных последствий, к которым могут привести их ошибки, небрежность или неосторож­ность, ряд законов точно определил персональную ответственность министров перед государством. Так, например, финансовый Закон от 25 марта 1817 г. установил, что министры не вправе под свою от­ветственность производить или разрешать производить платежи сверх

180

Глава 2. Правовая система Франции

сумм отпущенных кредитов. Законом от 15 марта 1850 г. все такие расходы относятся за счет нарушившего закон министра. Эти прин­ципы подтверждены и более поздними финансовыми законами.

В соответствии со ст. 68 Конституции члены Правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при ис­полнении своих обязанностей, если эти действия на момент их со­вершения квалифицировались как преступления или деликты. Об­винение им может быть предъявлено только обеими палатами, при­павшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит министров Высокая палата правосудия. Единственной действительной санкцией, преду­смотренной в связи с политической ответственностью министров, является потеря должности, принудительное удаление от власти.

Функциональная децентрализованная администрация

1. Публичные учреждения

Особенности статуса. Во Франции публичное учреждение — юри­дическое лицо по публичному праву, финансируемое публичными фондами, которое должно выполнять миссию общего интереса. Они отличаются от публичных предприятий, которые являются юриди­ческими лицами по частному праву с публичными капиталами, ко­торые не выполняют миссии общего интереса.

Французское право признает за публичными учреждениями опре­деленную административную и финансовую автономию.

Сферы вмешательства публичных учреждений варьируют, но большинство выполняют миссию экономического или социального характера. Публичное учреждение может действовать в сфере: здра­воохранения (например, Французское агентство крови); образования (университеты, лицеи); культуры (некоторые музеи); экономики (публичные предприятия, имеющие статус промышленных и ком­мерческих публичных учреждений).

Одни учреждение единственны в своем роде. Другие, напротив, являются частью «серии» однотипных учреждений, функциониру­ющих по одной и той же модели. Это различие иногда достаточное тонкое: те же университеты, которые часто различны, образуют серию однотипных учреждений, тогда как Лувр и Музей Орсе рассматрива­ются как публичные учреждения, имеющие уникальный характер.

Помимо разнообразия названий, во всех публичных учреждениях могут быть выделены общие черты. Если нормы, которые применя­ются к публичным учреждениям, варьируют одна к другой, то судеб­ная практика и доктрина выделяют два основных типа публичных учреждений: публичные учреждения административного характера

181

(ПУАХ) и публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПТХ). В то же время некоторые публичные учреждения совмещают миссию публичной службы административного характе­ра и миссию публичной службы промышленного и коммерческого характера.

Публичные учреждения, юридические лица по публичному праву

Публичные учреждения, в том числе и промышленного и ком­мерческого характера, являются юридическими лицами по публич­ному праву. Таким образом, они могут осуществлять определенные права, зарезервированные за публичной властью, именно:

• быть собственниками публичного имущества;

• осуществлять право экспроприации;

• быть наделенными правом административного контроля;

• получать предварительные привилегии.

Принцип закрепленности. Каждое публичное учреждение, в при­нципе, закреплено за публичной администрацией (государственной или местной), которая его контролирует. Существуют национальные публичные учреждения, закрепленные за государством, и местные публичные учреждения, закрепленные за коммунами, группами ком­мун, департаментом, регионом или заморским коллективом. Однако уровень администрации закрепления не определяет географической зоны деятельности публичного учреждения. Так, местное публичное учреждение может действовать в национальном масштабе, и даже в международном масштабе по крайней мере, опосредованно.

Этот принцип закрепленности иногда смягчается, когда некото­рые публичные учреждения играют роль по кооперации между не­сколькими коллективами: это типично для публичных учреждений по межкоммунальному сотрудничеству или Национальному центру и центрами управления территориальной публичной службой.

Принцип специализации. В отличие от государства или местных коллективов, которые обладают сферой общей компетенции без ее точного определения, публичные учреждения имеют строго опреде­ленные полномочия. Так Национальная школа администрации не может вмешиваться в развитие карьеры бывшего ученика, ее функ­ция ограничивается подготовкой чиновника.

Порядок создания и функционирования. В силу ст. 34 Конституции новый тип публичного учреждения может создаваться только на основании закона. Сами же публичные учреждения обычно созда­ются национальными декретами и решениями коллектива, которому подчинены местные учреждения. Однако законы иногда предусмат­ривают различные правила.

182

Публичные учреждения создаются:

• либо на основании всех документов, наделяющих автономией службу, иногда осуществляющую непосредственное заведова­ние государственным имуществом (например, Парижский мо­нетный двор);

• либо на основании преобразования другого публичного учреж­дения (Национальная службы по воде и водной среде) или юридического лица по частному праву (чаще всего ассоциация, например Академия технологий) или общественностью (груп­па по общему интересу, например, Национальное агентство исследований);

• либо слиянием двух или нескольких публичных учреждений;

• либо на основании выделения в другое публичное учреждение (Сеть железных дорог Франции).

Любое публичное учреждение имеет устав, в котором зафиксиро­ваны его полномочия и способы деятельности. Устав национальных публичных учреждений единственных в своем роде фиксируется декретом, уставы «серийных» публичных учреждений разрабатыва­ется самим учреждением в соответствии с общими законодательны­ми и регламентарными предписаниями и затем одобряется властью. Устав местного публичного учреждения фиксируется решением местного коллектива, за которым оно закреплено. Публичные уч­реждения могут быть упразднены, если цели, с которыми они созда­вались, не имеют больше места или если служба попадает под непо­средственное заведование частного сектора или уступается ему. На­пример, Закон об отделении церкви от государства 1905 г. повлек упразднение нескольких культовых публичных учреждений. Публич­ные учреждения могут также объединяться. Закон может также пред­писать приватизацию публичного учреждения и его преобразование в акционерное общество (Электрисите де Франс).

Управление публичным учреждением обычно возлагается на два органа:

1. полномочное собрание (чаще всего называемое администра­тивным советом), определяющее основные направления деятельно­сти;

2. лицо, ответственное за каждодневное управление: это либо пред­седатель административного совета, либо директор или генеральный директор, не входящий в совет.

Кроме того, некоторые публичные учреждения располагают ди­рекцией и наблюдательным советом, а также резервным фондом для увольняемых или будущих морских портов.

183