Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Вып. 3. Ч. 1

56

разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти публичными властными институтами.

Вместе с тем форма правления не всегда следует за принципом разделения властей, подчиняясь действию иных закономерностей. Так, факты доказывают, что при определенной организации государственной власти действие принципа разделения властей оказывается не только затруднительным, но и вовсе утрачивает свое значение. Это, в свою очередь, доказывает, что обязательным предварительным условием разблокирования пространства действия принципа разделения властей является смена формы правления.

Полагают, что форма правления как консервативный элемент формы государства подвержена крайне редким изменениям. По этой версии влияние формы правления на систему разделения властей, казалось бы, не имеет большого значения или сведено к минимуму; раз и навсегда зафиксированный в основном законе страны или вытекающий из конституционного соглашения принцип организации государственной власти, действующего в данной стране, оказывается неизменным. В действительности взаимосвязь между принципом разделения властей и формой государственного правления не представляется константной.

Связь принципа разделения властей и формы правления заключается в том, что применительно к той или иной форме правления должна быть конституционно закреплена система механизмов, гарантирующих цивилизованное поведение каждой из властей. Перекосы в статусе одного из высших органов государства умаляют действие принципа разделения властей и одновременно размывают определенность в квалификации формы правления соответственно существующим стандартам.

В отечественной специальной литературе при анализе системы разделения властей обращают внимание на явно гипертрофированные полномочия главы государства во взаимоотношениях с исполнительной и законодательной властью. Отмечается, что полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти выглядят таким образом, что он по существу дискреционно назначает Председателя Правительства (блокируя возможное несогласие Государственной Думы с кандидатурой правом на ее роспуск), формирует состав Правительства и руководит его работой. Одновременно Правительство несет полную юридическую ответственность исключительно перед Президентом. В связи с этим следует поддержать предложение о том, чтобы в целях модернизации механизма согласования

57

кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой и ответственности Правительства перед нижней палатой Парламента: а) установить в ст. 116 Конституции, что Правительство слагает свои полномочия не только перед вновь избранным Президентом, но и перед вновь избранной Государственной Думой; б)изменить прописанный в ч. 3 ст. 117 порядок вынесения недоверия Правительству, зафиксировав, что после однократного вынесения недоверия Президент либо отправляет Правительство в отставку, либо распускает Государственную Думу; в) устранить закрепленную в ч. 4 ст. 111 Конституции возможность назначения Президентом Российской Федерации Председателя Правительства без согласия Государственной Думы; г) установить в ч. 5 ст. 117 Конституции и ст. 8 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», что в случае отставки или сложения полномочий Председатель Правительства и Правительство во всех случаях продолжают действовать вплоть до назначения нового Председателя Правительства. Предлагается также в целях усиления самостоятельности Правительства и укрепления его статуса как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации пересмотреть норму ст. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющую особенности руководства федеральными органами исполнительной власти в области обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предоставив Правительству в отношении указанных органов права, аналогичные правам Правительства в отношении других федеральных органов исполнительной власти1.

Применительно к смешанной форме правления в системе сдержек и противовесов важным элементом является право парламента применить механизм конституционной ответственности в отношении главы государства. Закрепленный в российской конституции порядок отрешения главы государства от должности фактически исключает такую возможность. Для обеспечения равновесия во взаимоотношениях между президентом и парламентом предлагается коренным образом изменить существующий механизм отрешения Президента от должности, используя для этих целей опыт зарубежных стран. Обращает на себя внимание, что в принятых в течение последнего десятилетия конституциях и иных актах конституционного законодательства ряда государств (Азербайджана, Венесуэлы, На-

1 Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя – сохранять, сохраняя – обновлять // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 2000. – № 2. – С. 116.

58

мибии, Румынии, Югославии и др.) закрепляется конструкция, в соответствии с которой законодательный орган обладает только правом выдвижения обвинения против главы государства. Решение об обоснованности и справедливости предъявленного обвинения принимается путем референдума. Таким образом, закрепляется механизм непосредственной политической ответственности президента перед избирателями1.

Организация верховной власти так же, как и разделение властей, подчиняется определенным закономерностям. Одной из них является место, занимаемое тем или иным органом власти в системе разделения властей. Теория разделения властей исходит не только из обособления трех видов властей и соответствующих им органов государственной власти, но и из места каждого из них в системе разделения властей. В принципе государствоведческая наука и практика длительное время исходили из приоритета законодательной власти. Этот подход отвечал философии разделения властей, обоснованной ее теоретиками, которые однозначно оценивали «расположение» высших органов государства в системе разделения властей.

С указанных позиций принцип разделения властей не противостоит единству государственной власти, в том смысле, что он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» не в разграничении функций, а в недопущении сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия»2.

Компетентная современная отечественная государствоведческая литература также исходит из того, что «ведущее место в системе разделения властей принадлежит народному представительству». Статусы исполнительной и судебной властей отличаются тем, что они юридически установлены властью законодательной.

Дж. Локк указывает, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной3. Это же повторяют Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. Понимание разное: Дж. Мэдисон говорит о разделении не в классиче-

1Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя – сохранять, сохраняя – обновлять. С. 116.

2Топорнин Б. Н. Российское государство и право на рубеже тысячелетий: Всероссийская научная конференция // Государство и право. – 2000. – № 7. – С. 6.; Абашмадзе В. В. Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси, 1972.

3Локк. Дж. Соч. в 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 349.

59

ском виде, а в американском исполнении. Он развивает идею о том, что власть едина, но «масса власти» распределяется между конституционными частями правительства. Таким образом, существуют не три обособленные власти, а единая разделенная власть. И он, и Джефферсон – за вмешательство народа в разрешение конституционных конфликтов, хотя при «безусловно важных и чрезвычайных обстоятельствах».

Дж. Мэдисон и А. Гамильтон, создавая американское государство, также исходили из того, что «при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной»1.

И. Кант отвергает идею «равновесия» различных властей, настаивая на безусловном верховенстве законодательной власти как выразительницы воли2.

Н. М. Коркунов говорит не о разделении властей, а о «совместном властвовании», включающем в себя не только разделение отдельных функций между самостоятельными органами, но также и совместное осуществление одной и той же функции несколькими органами и выполнение различных функций одним органом, но различным порядком3. В этом угадывается то, что в последующем получит название принципа субсидиарности властей.

В представлении русского дореволюционного государствоведа В. М. Гессена господство законодательной власти, как власти верховной, является отличительным свойством правового государства.

Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своих компетенций, могут функционировать лишь в пределах Конституции и действующего права, их деятельность является подзаконной; при этом сам закон, поскольку он адекватен требованиям принципа разделения властей, должен установить такое распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, которое взаимно уравновешивало бы их и обеспечивало самостоятельность

восуществлении возложенных на них функций. Данный принцип

1Антология мировой правовой мысли. В 5т. Т. 5. Россия: конец IХ – ХХ вв. Европа. Америка: XVII – XX вв. / рук. проекта Г. Ю. Семигин. М. : Мысль, 1999.

С. 289–291.

2КантИ. Соч. Т. 6. С. 269, 478–480.

3Коркунов Н. М. Лекции по общей теорииправа. 9-е изд. СПб., 1914. С. 278.

60

не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе1.

Стремление переиначить данную конструкцию, базирующуюся на ранее сделанных выводах в западной литературе, прослеживается в ряде современных отечественных работ. «Строго говоря,– отмечает Д. А. Керимов,– практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран ведущее, приоритетное, главенствующее или привилегированное положение занимает ныне отнюдь не законодательная, а исполнительная власть. Такова очевидная и, заметим, объективно обусловленная реальность. Более того, нет никаких оснований полагать, что в ближайшем будущем в этом плане что-либо существенным образом изменится. Скорее всего, тенденция увеличения могущества, усиления значимости и влияния профессиональных управленцев и соответственно исполнительно-распорядительных структур сохранится в обозримой исторической перспективе»2. По мнению цитируемого автора, популярная в ХIX – начале ХХ вв. идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной «во второй половине ХХ – начале ХХI столетия устарела, противоречит действительному положению вещей»3. Очевидно, что в тех странах, где последовательно проводится принцип разделения властей, первенствующая, главенствующая роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти4.

Основываясь на мнении М. Дюверже, отрицающего верховенствующую роль законодательной власти (что было характерно для практики Франции периода V Республики, в особенности на начальном ее этапе), Д. А. Керимов обосновывает правомерность этой позиции ссылками на конституционную практику Франции тем, что «исполнительная власть во Франции имеет возможность препятствовать рассмотрению высшим представительным учреждением тех законодательных актов, которые, по ее мнению, несущественны …». Подобных примеров, отмечает автор, можно привести множество. «Они хорошо известны специалистам в области конституционного права зарубежных государств… и убедительно доказывают, что в демократических странах правительство на деле если не полностью, то в существенной степени контролирует не только пер-

1Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Зорькина, Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2009. С. 122.

2Керимов Д. А. Современное государство: вопросы теории. М. : Норма, 2007.

С. 76.

3Там же. С. 98.

4Там же. С. 100.