Цели национальных правительств на международной арене зависят от меняющегося давления со стороны внутриполитических групп, чьи приоритеты агрегируются политическими институтами. Политические институты отражают интересы не всех заинтересованных сторон, а только наиболее влиятельных в государственной политической системе. В связи с этим общественные группы соперничают друг с другом за признание правительствами их влияния, закрепления предложенных ими новых политических альтернатив и форм национальных и транснациональных коалиций. Так как национальные интересы формируются через внутриполитический конфликт, они различны во Франции и Германии и меняются в самих государствах с течением времени. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 69. Именно поэтому, вначале необходимо разобраться во внутренней политике стран, а затем анализировать стратегическое взаимодействие между ними. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 481.
Эндрю Моравчик подчеркивает влияние национальных общественных групп на позицию правительств относительно решения о консолидации политического курса с другими государствами. При этом важно отметить, что внутриполитические группы руководствуются исключительно своими собственными интересами, а не всего государства. Политика государств, ведущая к издержкам для группы интересов, встретит их сопротивление, даже если национальная выгода от координации значительна. Ibid. P. 487. Потому при анализе вероятности международной координации в любом конкретном случае необходимо глубокое понимание особых интересов общественных групп в рассматриваемых областях и способов, которыми эти интересы ограничивают правительства.
Несмотря на то, что национальные правительства формируют приоритеты под влиянием внутриполитических общественных групп, при определенных условиях они могут обладать большей свободой действий. Интересы общественных групп не всегда точно определены и едины. Когда давление общественных групп не однозначно или расфокусировано между собой, правительства приобретают определенную степень свободы. Ibid. P. 484. Природа и степень ограничения действий правительств под влиянием общественных групп зависит от силы и единства в оказании давления на национальные институты.
Кроме того, вероятность ограничения свободы национальных правительств определяется степенью заинтересованности общественных групп и наличия у них возможности рассчитать вероятные издержки и выгоды от международной политической координации. Чем более политизирована сфера взаимодействия государств, тем более разрозненны и размыты приоритеты национальных общественных групп. Например, в сферах координации экономической политики выгоды и издержки общественных групп более конкретны, нежели в социально-экономических или политических. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 70.
Поэтому сферы политики, напрямую регулирующие процессы производства и распределения товаров, обычно вызывают сильную мобилизацию среди групп производителей, тогда как координация политики по обеспечению общественных благ имеет более разрозненный и не определенный характер. Чем менее конкретизированными являются интересы групп, тем более идеологизированным становится процесс принятия решенийMoravcsik A., Nicolaпdis K. Explaining the Treaty of Amsterdam: Interests, Influence, Institutions // Journal of Common Market Studies. 1999. Vol. 37. No. 1. Pp.59-85. Moravcsik A. The Choice for Europe. Social purpose and state power from Messina to Maastricht - N.Y., 1998.. В связи с этим влияние общественных групп на формирование национальных приоритетов по решению миграционных вопросов будет превышать их воздействие на правительства в вопросах определения политики по общей валюте.
Британский исследователь Энтони Форстер критикует теоретические положения Эндрю Моравчика относительно свободы действий правительств в условиях отсутствия давления со стороны общественных групп. Он утверждает, что в условиях низкого воздействия групп интересов на формирование правительством национальных приоритетов, правительства не были свободны в следовании своим предпочтениям. Они были ограничены идеологическими и политическими партийными управленческими решениями. Forster A. Britain and the Negotiation of the MaastrichtTreaty: A Critique of Liberal Intergovernmentalism // Journal of Common Market Studies. 1998. Vol. 36. No.3. P.358.
В данном случае критика Форстера не конструктивна. Эндрю Моравчик утверждает, что влияние в формировании приоритетов относительно политического сотрудничества находится практически исключительно в руках партийной элиты, со второстепенным и периодическим влиянием общественных масс, так как издержки и выгоды от политического сотрудничества для частных групп - размыты и не конкретны. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 49.
Даже не учитывая данные положения теории Эндрю Моравчика, представляется маловероятным проведение анализа предпочтений национального правительства без учета партийных интересов. В парламентской республике национальный законодательный орган состоит из партийных групп, а в президентской - президент часто является членом или лидером какой-либо партии, чьи интересы он в определенной степени отражает.
Процесс принятия решения по развитию международной координации прямым образом связан не только с теми интересами, которые отстаивают национальные группы интересов, но и со возможностью реализации этих интересов с учетом политического курса, проводимого другими государствами. Национальные правительства имеют стимул к координации политического курса с другими государствами, когда это решение позволяет достигнуть внутриполитических целей, которые в противном случае было бы невозможно реализовать. Подобная ситуация возникает, когда межправительственная консолидация определенных сфер политики устраняет негативные внешние последствия действий других государств, например в случае устранения протекционистских барьеров против потоков иностранных продуктов и капитала. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 485. Следовательно, Франция и Германия будут стремится к координации политических курсов только в случае исчерпания возможности решения проблемы внутриполитическими методами.
Британский политолог, проводивший исследование позиции Великобритании в переговорах по принятию Маастрихтского договора, доказывает несостоятельность утверждений о процессе формирования национальных интересов. Он доказывает, что британские приоритеты не были структурированы, а цели правительства были в большинстве своем исключительно предупредительными. Британия в большей степени реагировала на предложения, нежели их инициировала. Выбор осуществлялся под влиянием требований других государств и хода переговорного процесса. Поэтому государственная исполнительная власть не такая влиятельная, как предполагает либеральный межправительственный подход. Forster A. Op. cit. Pp.359-360.
Вышеназванная критика безосновательна, так как либеральный межправительственный подход исходит из влияния на формирование национальных предпочтений как внутренних, так и внешних факторов. Национальные приоритеты формируются не в вакууме, но также под воздействием политического курса, проводимого участниками переговоров и других государств. Кроме того, в данном случае следует учесть особый кейс Великобритании, которая всегда осмотрительно относилась к развитию европейской интеграции и соглашалась с решениями «под угрозой исключения».
Формирование национальных приоритетов происходит под влиянием внутриполитических групп, когда их выгоды и издержки от принятия какого-либо решения четко определены. Если общественные группы не имеют конкретного представления о своем интересе в определенном вопросе, то они не оказывают существенного воздействия и их место занимают правящие в государстве партийные коалиции. Национальные правительства становятся более свободны в проведении политического курса по причине отсутствия давления со стороны групп интересов в более политизированных вопросах.
1.2 Влияние факторов укрепления переговорной силы государств на изменение переговорной стратегии национальных правительств
Конфигурация внутренне определенных национальных приоритетов определяет пространство для переговоров, то есть потенциально возможных соглашений. Каждый вариант соглашения привносит определенные выгоды одному или нескольким участникам переговоров, при этом национальные правительства в результате должны коллективно определить единое решение для реализации общего политического курса. Так как выбор варианта соглашения приводит к изменению в распределении выгод и издержек для участников переговоров, последние крайне редко индифферентны и неактивны в выработке единого соглашения. Таким образом, переговоры - это процесс принятия коллективного выбора, посредством которого согласуются конфликтующие интересы. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 496-497.
Необходимость проведения переговоров по усилению координации политических курсов появляется в случае, если государства стремятся преодолеть не выгодные для всех действующие «условия игры». Если внутриполитические инструменты остаются эффективны, правительства продолжают их использовать. Если государства исчерпали все оптимальные внутренние способы достижения внутриполитических целей, они стремятся обратиться к международной координации. Ibid. P. 492.
Так как коллективный интерес часто вступает в противоречие с индивидуальными, переговорный процесс проходит крайне тяжело и государства часто не склонны идти на сотрудничество. В подобных условиях, исход переговорного процесса определяет переговорная сила национальных правительств. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 71. На усиление или ослабление переговорной силы государства влияют три фактора:
1. место обсуждаемого вопроса в иерархии приоритетов государства,
2. наличие или отсутствие возможности вступления или формирования альтернативных коалиций и
3. степень пересечения/столкновения позиций. Moravcsik A. Preferences and Power… Pp. 480-481.
Асимметрия в степени важности обсуждаемого вопроса для участников переговоров приводит к усилению влияния в переговорном процессе одних и ослаблению других. Чем более интенсивно правительства желают заключить определенное соглашение, тем больше уступок и усилий им нужно будет предпринять для достижения этой цели. Национальные правительства, в наибольшей степени заинтересованные в подписании определенного соглашения, не готовы пойти на соразмерный с их партнерами риск, в результате которого единое решение может быть не выработано. Moravcsik A. Vachudovan M.A. National Interests, State Power, and EU Enlargement. Perspectives // Institute of International Relations, NGO. 2002. No. 19. Pp.27-28. Соответственно, более низкая позиция обсуждаемого вопроса в иерархии национальных приоритетов обеспечивает правительству усиление его переговорной силы.
Правительства крупных, процветающих и относительно самодостаточных государств обычно являются самыми влиятельными, так как они приобретают относительно мало от соглашения в сравнении с их более маленькими, бедными соседями. Экономически развитые государства могут быть более требовательными к условиям соглашения, которое в результате будет принято. Государства с большей степенью экономической зависимости от других оказываются менее влиятельными в процессе принятия единого решения. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 500.
Фриц Шарпф не согласен с подобным умозаключением Эндрю Моравчика. Каждый шаг по укреплению экономической интеграции не может быть объяснен интересами и приоритетами национальных правительств крупнейших государств-членов. Так как долгое время единство было формой принятия решений в ЕС и некоторые маленькие государства-члены могли блокировать инициативы, служащие интересам «большой тройки». Scharpf. F.W. The asymmetry of European integration, or why the EU cannot be a `social market economy' // Socio-Economic Review. 2010. Vol. 8. Issue 2. P. 213. Действительно, до сих пор по некоторым вопросам сохраняется единогласие как форма принятия решений. Однако, исследование франко-германского тандема, то есть взаимодействия двух государств из «большой тройки», не сталкивается с противоречием, выраженным немецким политологом.
Вторым фактором, определяющим распределение переговорной силы между государствами, является наличие или отсутствие возможности сформировать альтернативные коалиции. В контексте ЕС такая переговорная сила может быть результатом либо угрозы сотрудничества с третьими странами или возможности формирования и углубления альтернативных институтов внутри Европы, оставляя некоторых членов позади. Здесь идет речь об идее «разных скоростей», когда углубление интеграции происходит среди наиболее готовых государств-членов. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 505.
Для исключенных из подобного процесса государств могут присутствовать как недостатки, так и преимущества. Если политика исключения имеет позитивные внешние факторы для национального правительства, государство усиливает свою позицию за столом переговоров. Национальные правительства укрепляют свою переговорную силу благодаря тем выгодам, которые может получить в случае исключения из коалиции. Ibid. Pp. 504-505. Если государство-член не стремится войти в Шенгенскую зону или зону евро при наличии желания уже вступивших национальных правительств, первое имеет преимущества при ведении переговоров.
Правительства часто имеют различную степень заинтересованности в том или ином вопросе, и незначительные достижения в одной области будут для них более значимы чем для других правительств. В этих условиях может быть выгодно обеим сторонам уступить в проблемных областях, которые для них менее важны, взамен на ответные уступки по наиболее важным вопросам. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 505. Подобные переплетения интересов могут повысить благосостояние обеих сторон, помогая преодолеть слабость в переговорном процессе при обсуждении наиболее важных для них вопросов. Особенно это выгодно государствам, когда они имеют крайне противоположные интересы в разнообразных сферах, что позволяет каждому из них уступать с наименьшими издержками.
Хотя заключение подобных пакетов соглашений имеет ряд преимуществ, переговорный процесс может быть затруднен в результате оппозиции внутриполитических групп. Принятие решений по несвязанным между собой вопросам приводит к тому, что в одном соглашении имеются пункты, которые в одном случае выгодны влиятельным внутриполитическим группам, а в другом - нет. Пакетные сделки приводят к ситуации, когда проигравшие и победители присутствуют в каждом государстве-участнике соглашения. Для преодоления вышеназванного барьера на пути заключения соглашений по вопросам из разных областей национальным правительствам необходимо предоставить компенсацию издержек групп интересов. Ibid.