В силу разворачивания дебатов по миграционной проблематике в процессе формирования коалиции в немецкий парламент переговорный процесс Франции и Германии на высшем уровне снизил темпы. Общее решение Эммануэль Макрон и Ангела Меркель должны представить в июне нынешнего года. Vey J. B., Merkel, Macron plan roadmap by June on euro zone reform // Reuters. 16.03.2018. В перспективе можно ожидать, что взаимодействие Франции и Германии в лице лидеров государств даже более конструктивно, нежели в период президентства Франсуа Олланда. У нынешних лидеров Франции и Германии больше точек соприкосновения по разрешению миграционного кризиса. Политика Ангелы Меркель под давлением ХСС станет более близкой к французской по преодолению миграционного кризиса.
Общие решения Франции и Германии по преодолению миграционного кризиса свидетельствуют о том, что они склонились не к простой координации двусторонних действий, а к вынесению институциональных изменений. Решение по квотированию, как и соглашение об усилении внешних границ было транслировано на европейский уровень. Данный шаг национальных правительств Германии и Франции был осуществлен по причине сложности урегулирования проблемы и необходимости закрепления взятых государствами обязательств.
Решение о квотировании было более выгодно немецкой стороне, поэтому Франсуа Олланд не сразу выявил желание реализовывать данную инициативу. Однако, соглашение о равномерном распределении беженцев на территории государств-членов Европейского союза было выгодно французскому правительству. На территории Германии и Франции на момент инициации соглашения уже находилось наибольшее количество нелегальных мигрантов и большое число беженцев. Решение о квотировании обеспечивало при этом гарантии для французов и немцев о лимитированном количестве принимаемых лиц из других государств. Кроме того, финансирование было обеспечено за счет европейских фондов, что можно считать победой Франции.
Свидетельством более весомой позиции французской стороны в переговорном процессе по решению кризиса еврозоны является и решение о укреплении контроля за внешними границами шенгенской зоны, а также заключение соглашения со странами-происхождения беженцев. Франция традиционно более обеспокоена необходимостью обеспечения национальной безопасности, и данная потребность еще более актуализировалась с осуществлением ряда терактов. При этом основная роль в продвижении общих решений на европейский уровень принадлежит Ангеле Меркель, которая фактически делала все возможное для поиска решения в переговорном процессе с французской стороной и продвигала идеи в европейских институтах.
Принятие институционального решения имеет ряд преимуществ по сравнению с укреплением двусторонней координации государств. Во-первых, Франция и Германия снижают транзакционные издержки по проведению раундов переговоров по обсуждению общего решения с другими государствами-членами шенгенского соглашения. Во-вторых, институты ЕС обеспечивают более высокий уровень контроля и мониторинга за соблюдением обязательств, взятых государствами-членами по укреплению границ и принятию беженцев. В-третьих, франко-германский тандем подтверждает свою приверженность единой Европе и федералистскому видению на будущее ЕС. Наконец, общеевропейское решение усиливает позицию национальных правительств, снимая с них бремя ответственности за принятое решение перед внутриполитическими группами интересов.
Таким образом, институциональные решения франко-германского тандема по преодолению кризиса зоны евро были приняты государствами вследствие отсутствия возможности ликвидации проблемы односторонними и даже двусторонними усилиями. В условиях отсутствия паспортного контроля на пространстве шенгенской зоны государства не имеют возможности регулировать миграционные потоки в страну. Национальные правительства Франции и Германии не заинтересованы в приостановлении действия Шенгенского соглашения, при этом приоритеты относительно миграционной проблемы имеют много точек пересечения. И хотя заинтересованность в преодолении кризиса была выше у Германии, что ослабило переговорную силу немецкого национального правительства, предоставление уступок французской стороне обеспечило принятие взаимовыгодных соглашений.
3. Взаимодействие Франции и Германии в принятии решений по преодолению кризиса зоны евро
3.1 Национальные приоритеты французских и немецких партийных коалиций по еврозоне
Маастрихтским договором 1992 г. была создана единая европейская валюта - евро. Тогда же договор обязал государства-члены еврозоны проводить такую фискальную и экономическую политику, чтобы дефицит национального бюджета не превышал 3% ВВП, а государственный долг уровень в 60%. History of the Stability and Growth Pact // European Commission, 2018. URL: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/history-stability-and-growth-pact_en Через пять лет государства решают усилить мониторинг и координацию национальной фискальной и экономической политики принятием Пакта стабильности и роста, который был закреплен Договором о функционировании ЕС. Consolidated version of the treaty on the functioning of the European Union // Official Journal of the European Union. 26.10.2012. Art. 216. URL: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_2&format=PDF Однако, под влиянием мирового экономического кризиса 2008 г. государства-члены еврозоны превысили допустимые значения, а Пакт стабильности и роста продемонстрировал свои слабые места. Vade Mecum on the Stability and Growth Pact - 2017 Edition // European Commission. 1.03.2017. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ip052_en_0.pdf Франция и Германия не стали исключением. Government deficit (-) / surplus (+) (as a % of GDP) // European Central Bank, 2018. URL: http://sdw.ecb.europa.eu/quickview.do?SERIES_KEY=325.GFS.Q.N.I8.W0.S13.S1._Z.B.B9._Z._Z._Z.XDC_R_B1GQ_CY._Z.S.V.CY._T
Макроэкономическая политика, включающая монетарную и фискальную, оказывает менее определенное и сильное влияние на группы интересов, чем политика по регулированию работы внутреннего рынка. Поэтому приоритеты по укреплению или ослаблению интеграционных процессов отражает макроэкономические приоритеты правящей коалиции. Moravcsik A. The Choice for Europe… В связи с этим ключевое внимание при анализе национальных приоритетов Франции и Германии по преодолению проблемы европейского долгового кризиса становится выявление интересов партийной коалиции в немецком Бундестаге и политической стратегии французского президента с учетом интересов выдвинувшей его партии.
До актуализации кризиса зоны евро правящая коалиция в немецком парламенте выступала за предотвращение дальнейшей централизации на уровне ЕС и возвращении компетенций на национальный уровень. Эталоном в принятии решений считали соблюдение принципа субсидиарности с четким разграничением обязанностей между ЕС, государствами-членами, регионами и местными органами власти. Уже в тот момент обещали работать с другими странами-членами ЕС над более экономным бюджетом ЕС. Считали, что ЕС должен экономить наравне с национальными государствами. Предлагали реструктуризацию европейского бюджета с целью возвращения части средств в государства-члены. Regierungsprogramm: “Deutschlands Chancen nutzen. Wachstum. Arbeit. Sicherheit.” // 1.07.2005 URL: http://www.kas.de/upload/ACDP/CDU/Programme_Bundestag/2005-2009_Regierungsprogramm_Deutschlands-Chancen-nutzen_Wachstum-Arbeit-Sicherheit.pdf
На этапе вскрытия дестабилизации ситуации в валютном союзе Союз ХДС/ХСС еще оставался приверженцем субсидиарности и бюджетной дисциплины, но начал активно призывать к осуществлению мер по поддержанию стабильной валюты и укреплению независимости ЕЦБ. WIR HABEN DIE KRAFT - Gemeinsam fьr unser Land. Regierungsprogramm 2009 - 2013. URL: https://www.hss.de/fileadmin/user_upload/HSS/Dokumente/ACSP/Bundestagswahlen/BTW-2009.pdf При этом если до 2013 г. правящая коалиция отвергала возможность принятия европейских налогов, то в последствии стала активно продвигать идею введения налога на финансовые операции, вместе с другими 10 государствами-членами ЕС. Gemeinsam erfolgreich fьr Deutschland. Regierungsprogramm 2013 - 2017. URL: http://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/regierungsprogramm-2013-2017-langfassung-20130911.pdf В 2017 г. Союз вновь вернулся к отказу от наложения на граждан нового налогового бремени. Das Regierungsprogramm 2017 - 2021: Fьr ein Deutschland, in dem wir gut und gerne leben.
Вторая по представленности в Бундестаге партия СДПГ в отличие от ХДС/ХСС выступала за усиление экономической и фискальной координации в ЕС и приветствовала укрепление и дальнейшую институционализацию Еврогруппы. Sozial und Demokratisch. Anpacken. Fьr Deutschland. Das Regierungsprogramm der SPD. URL: http://library.fes.de/prodok/ip-02016/regierungsprogramm2009_lf_navi.pdf В период активного принятия мер по преодолению кризиса зоны евро СДПГ выступала за сокращение немецкого долга путем повышения налогов на определенные группы лиц, в частности представители партии поддерживали инициативу введения налога на финансовые операции в ЕС. Кроме того, в рамках демократизации формирования и исполнения политического курса в еврозоне они предлагали разделить денежно-кредитную политику и надзорные функции Европейского центрального банка, и усилить последние вплоть до создания независимого Европейского надзорного органа. DAS WIR ENTSCHEIDET - Das Regierungsprogramm 2013 - 2017. URL: http://www.bundestagswahl-bw.de/wahlprogramm_spd.html В 2017 г. их инициатива по координации валютного союза доросла до идеи создания совместного экономического правительства. Es ist Zeit fьr mehr Gerechtigkeit // SPD, 2017. URL: https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Bundesparteitag_2017/Es_ist_Zeit_fuer_mehr_Gerechtigkeit-Unser_Regierungsprogramm.pdf
Формирование национальных приоритетов Германии по монетарной и фискальной политике происходит под влиянием блока ХДС/ХСС и СДПГ, которые представляют лидирующее большинство в немецком парламенте. Партии имеют много схожих инициатив, в частности по укреплению роли Европейского центрального банка и введения налога на финансовые операции в ЕС с целью облегчения долгового бремени государств-членов еврозоны. Однако, если ХДС/ХСС является приверженцем принципа субсидиарности, то СДПГ активно лоббирует идеи углубления интеграции в еврозоне.
Начинать анализ формирования французских интересов относительно регулирования единой европейской валюты стоит начинать с Николя Саркози, который на момент участия в выборах президента возможно и не предполагал о возложенной на него в будущем ответственности. Одной из главных его идей являлось повышение уровня занятости населения Франции с помощью евро. Он хотел сделать евро инструментом для обеспечения роста, снижения безработицы и укрепления экономической силы Франции. Ensemble tout devient possible: mon projet - Nicolas Sarkozy. URL: http://ipolitique.free.fr/francepolitique/sarkozy2007-2.pdf Николя Саркози одобрял принятие налога на финансовые операции и обещал предпринять действия по получению 3 млрд. евро за счет стабилизации французского вклада в бюджет ЕС. Propositions de Nicolas Sarkozy pour une France forte, 2012. URL: http://www.agitclub.ru/election/euro/frfoto2012/programme_2012.pdf
Позиция Франсуа Олланда отличалась от его предшественника и немецких партнеров по двум вопросам - еврооблигациям и договору по проведению фискальной политики. Франсуа Олланд яро поддерживал идеи еврооблигаций, совместных усилий по преодолению государственного долга Еврозоны и общей ответственности за риски дефолта. При этом он резко негативно относился к вмешательству европейских институтов в процесс принятия и реализации национальной фискальной политики, как и его немецкие партнеры из Союза ХДС/ХСС. Schild J. Politischer Fьhrungsanspruch auf schwindender Machtbasis: Frankreichs Europapolitik
unter Franзois Hollande // Integration. Vol. 36. No. 1. P. 10. URL: http://www.jstor.org/stable/24223989
В целом Франсуа Олланд и партия социалистов выступали за углубление еврозоны, укрепление роли президента еврогруппы, проведение регулярных встреч на уровне глав государств-членов Еврозоны, а также повышение автономности Еврозоны с принятием своего бюджета. Charte des socialistes pour le progrиs humain// PartiSocialiste.fr, 2016. Schild J. Politischer Fьhrungsanspruch auf schwindender Machtbasis: Frankreichs Europapolitik unter Franзois Hollande// Integration. 2013. Vol. 36. No. 1. P. 10. URL: http://www.jstor.org/stable/24223989 Кроме того, еще в предвыборной программе Франсуа Олланд заявлял о том, что он предложит европейским коллегам пакт ответственности, управления и роста с целью преодоления кризиса и борьбы с жесткой экономией. Projet Presidentiel Francois Hollande, 2012 URL: https://www.scribd.com/document/79434607/Projet-Presidentiel-Francois-Hollande#download&from_embed
Эммануэль Макрон сразу же установил высокую планку по выведению Франции из бюджетного дефицита. Le programme d'Emmanuel Macron pour les finances publiques // En Marche, 2017. URL: https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/finances-publiques Как и его предшественник на посту президента он активно продвигает идею принятия единого бюджета еврозоны. Для укрепления контроля над соблюдением национальными правительствами европейских соглашений доступ в этот бюджет будет предоставлен только при соблюдении общепринятых договоренностей. Он также предлагает создать должность министра Экономики и Финансов зоны евро, который будет нести ответственность за бюджет зоны евро, под контролем Парламента еврозоны, объединяющего европейских парламентариев Государств-членов. Ibid.
Национальные приоритеты Франции, которые транслируются лидерами государств становятся все более и более федералистскими. Идеи Николя Саркози были более практичными, направленными на повышение уровня занятости и укрепления французской экономики. Глобальных планов по реструктуризации зоны евро он не строил. Его последователь на посту президента предлагал введение еврооблигаций и общего бюджета, а Эммануэль Макрон пошел еще дальше в своем намерении консолидировать политику государств еврозоны, предложив кардинальные институциональные изменения валютного союза.
Подобного развития германских национальных приоритетов в сторону углубления координации валютного союза на современном этапе развития европейской интеграции не отмечается. Немцы более сдержаны в своих интересах относительно укрепления наднациональной составляющей институциональной структуры европейской валюты. Противоречия Германии и Франции относительно мер по стабилизации евро с течением времени только расширяются. Политика жесткой экономии немецкого парламента не соответствует представлениям французов о мерах по стабилизации экономической ситуации в стране и ЕС. Насколько подобное полярное видение будущего зоны евро влияет на переговорный процесс и принятие институциональных решений будет рассмотрено далее.
3.2 Соотношение переговорной силы Франции и Германии в обсуждении возможных решений кризиса зоны евро
Преодоление кризиса зоны евро односторонними действиями государств-членов в отсутствии контроля за фискальной политикой других партнеров по Союзу невозможно. С отказом от своих национальных валют центральные банки государств потеряли суверенитет в проведении независимой монетарной политики. Так как ВВП Германии и Франции представляет собой половину совокупного ВВП государств-членов еврозоны GDP and main components (output, expenditure and income) // Eurostat, 2018. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/DDN-20180511-1?inheritRedirect=true&redirect=%2Feurostat%2F, решение франко-германским тандемом кризиса еврозоны - единственно возможное. Vassallo F. Sarkozy and Merkel: The Undeniable Relevance of the Franco-German Bilateral Relationship in Europe // German Politics & Society. 2013. Vol. 31. No. 1. P. 109. URL: http://www.jstor.org/stable/23744598